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国务院办公厅


国务院办公厅关于江苏铁本钢铁有限公司违法违规建设钢铁项目调查处理情况的通报

国办发（2004）4l号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
当前，国民经济形势总体上是好的，经济持续较快增长，经济效益进一步提高，社会事业取得新的成绩。但是，目前我国经济运行中也存在着固定资产投资过快、规模过大等问题，特别是一些地区违法违规投资建设固定资产项目，如果不采取有力措施加以解决，不仅影响中央宏观调控措施的落实，也将对国民经济运行造成严重的不良后果。近日，由发展改革委、监察部牵头，国土资源部、人民银行、审计署、税务总局、工商总局、环保总局、银监会等9个部门组成国务院专项检查组，在江苏省委、省政府的支持和配合下，对江苏铁本钢铁有限公司(简称铁本公司)建设钢铁项目进行了专项检查。经检查，铁本公司项目是一起典型的地方政府有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的固定资产投资项目。经国务院同意，现将调查处理情况通报如下：
一、铁本公司违法违规建设钢铁项目的基本情况和主要问题
铁本公司自2002年初筹划在常州市新北区魏村镇、镇江扬中市西来桥镇建设新的大型钢铁联合项目。该项目设计综合能力840万吨钢，概算总投资105．9亿元人民币，2003年6月进入现场施工，2004年3月被江苏省政府责令全面停工。铁本公司和当地政府及有关行政管理部门在工商注册、项目审批、批准用地和环境保护等方面存在一系列的违法违规问题，主要有以下几个方面。
(一)关于涉嫌虚假注册合资(独资)公司问题。铁本公司法人代表戴国芳于2002年5月在香港注册成立了香港鹰联亚洲有限公司(简称鹰联公司)，注册资本100万港币。此后，至2003年底，铁本公司与鹰联公司先后合资成立了常州鹰联、常州国茂、常州国昌、常州恒泰、江苏国力等5家钢铁有限公司以及镇江铁本硅钢有限公司，鹰联公司还独资成立了镇江铁本焦化有限公司。以上7家合资企业外方应缴纳注册资本金1．7972亿美元，目前仅常州鹰联公司注册资本金1200万美元基本到位，其中外方出资300万美元，而对该公司主要往来帐目检查时发现，企业涉嫌抽逃注册资金；镇江铁本焦化公司资金部分到位；其它5家合资公司至今未见验资报告，没有任何资金到位。
(二)关于违规审批项目问题。自2002年5月以来，为实施840万吨钢项目，铁本公司把项目化整为零，拆分成22个项目向有关部门报批。当地政府及有关部门违规越权对这些总投资高达105．9亿元的项目进行了审批。一是常州国家高新技术产业开发区(简称高新区)管委会于2002年9月，批准铁本公司与鹰联公司将总投资近9000万美元的项目拆分为3个2980万美元的炼铁、炼钢、轧钢项目；为了向省国土部门申报项目用地，2003年8月至10月，高新区经济发展局批准将铁本公司所属4个合资公司的建设工程拆分为12个项目。二是江苏省发展计划委员会从2003年4月至11月间，先后违规、越权或不按程序批准铁本公司建设150万吨宽厚板项目、硅钢系统工程项目、热电工程项目、专用码头1号2号泊位工程项目等，总投资达58亿元。三是扬中市发展计划与经济贸易局和外经贸局于2003年8月，违规越权联合批准铁本公司和鹰联公司合资设立镇江铁本焦化有限公司，在镇江建设焦化项目。
(三)关于非法批准征用、 占用土地问题。铁本公司规划占地9379亩，实际占用土地共6541亩(耕地4585亩，包括基本农 1200亩)，均属非法占用土地行为，已无法复垦。其中在常州市占用土地4341亩(耕地3116亩)，未办理供地审批手续；在镇江市占用土地2200亩(耕地1469亩，包括基本农 1200亩)，违反土地利用总体规划，未经农用地转用审批，也没有办理用地审批手续。江苏省国土资源厅在审批乡镇土地利用总体规划及常州市违规拆分铁本公司项目用地申报时存在严重失职行为，在同一天批准了铁本公司由整块土地拆分成的14个土地项目。有关地方政府在铁本公司未依法办理用地审批手续的情况下，即决定实施土地的征用和拆迁工作，导致铁本公司大面积违法用地，造成大量耕地被毁。
(四)关于违反环境保护有关规定的问题。铁本公司报送环保部门预审登记的新建项目共8个，其中江苏省环保厅预审登记4个，常州市环保局预审登记4个。所有项目都未通过环保部门的环境影响评价审批，6个项目已违法开工。江苏省发展计划委员会、常州市高新区经济发展局、扬中市发展计划与经济贸易局等部门在环保部门未审批环境影响评价书的情况下批准铁本公司有关项目可研报告，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定。
(五)关于偷税漏税问题。经检查组对企业财务反映的销售收入与申报的销售收入等方面稽查认定，铁本公司存在大量的偷税漏税行为。主要是：已帐面查实，企业通过虚开、代开废旧物资销售发票抵扣税款，虚报当期财务费用减少利润，销售货物不开票、不入帐、不申报纳税等，偷漏增值税约9031万元，还应调增应纳所得税额约1．1893亿元。
(六)关于违规贷款问题。截至2004年2月末，有关银行分支机构对铁本公司及其关联企业合计授信余额折合人民币43．39亿元，其中贷款25．6亿元，银行承兑汇票11．08亿元，贴现2．39亿元，信用证4．32亿元。其中：中国银行信用余额25．74亿元(贷款14．46亿元，银行承兑汇票8．74亿元，信用证2．27亿元)；农业银行信用余额10．32亿元；建设银行信用余额6．5l亿元。有关银行分支机构的贷前审查、贷后检查工作存在严重问题。一是贷前审查不严，对铁本公司的信用评级严重失误。二是贷后跟踪检查和监控不力，放任企业挪用资金。中国银行常州分行去年5月以后，向铁本公司投放大量贷款，为了规避固定资产投资审贷规定，主要采用了贷放流动资金形式。三是银行对企业多头授信，造成企业可以轻易超过正常经营需求多头申请贷款。四是贷款担保形同虚设，铁本公司及其关联企业的本外币贷款中大部分为关联企业之间相互担保。五是严重违反国家现金管理规定，农业银行最高日现金支付达千万元。
二、严肃法纪，依法处理有关责任人员
铁本公司违规建设钢铁项目造成了严重不良后果。国务院严肃处理这起案件，并责成江苏省和有关部门对这起案件的有关责任人依法依纪作出了处理。其中：
l、范燕青，2002年3月任常州市市长，2003年2月至今任常州市委书记。在不了解铁本公司项目是否取得合法用地手续的情况下，盲目支持该项目，客观上促进了地方政府推动铁本公司项目各项工作的进程，负有领导责任。根据有关规定，给予党内严重警告处分。
2、顾黑郎，原常州市人大常委会副主任，1998年8月至2003年12月任常州市高新区党工委书记、管委会主任、新北区委书记。期间，在明知铁本公司未取得合法用地的情况下，主持召开管委会主任办公会议，研究制订铁本公司项目推进计划，决定为项目用地进行拆迁，并积极协调企业加快项目进程，组织督促拆迁工作。对4341亩土地(其中耕地3116亩)被非法占用等问题负有主要责任。根据有关规定，建议对其依法罢免人大常委会副主任职务，给予留党查看一年处分。
3、曹建新，原常州市高新区党工委副书记、管委会副主任、新北区委副书记o 2002年8月，担任铁本公司项目推进负责人。明知铁本公司项目尚未取得合法用地手续，协调督促拆迁，推进项目建设，对铁本公司项目违规施工没有制止和报告，导致大量土地被非法占用；对有关部门请示将铁本公司项目所需近6000亩土地拆分成14个批次上报，明知违法却表示同意；对4341亩土地(其中耕地3116亩)被非法占用等问题负有主要责任。根据有关规定，给予行政撤职处分和撤销党内职务处分。
4、宦祥保，原扬中市委书记。在已知铁本公司项目用地手续未获批准的情况下，出席有关项目的签字仪式和开工典礼，盲目督促项目建设用地拆迁工作，对2200亩土地(其中基本农田1200亩)被非法占用等问题负有主要责任。根据有关规定，给予撤销党内职务处分。
5、经颜明，扬中市委副书记。在明知铁本公司项目尚未取得合法用地手续，不能拆迁的情况下，根据市委、市政府联合办公会议要求，担任铁本公司项目领导小组负责人兼项目拆迁安置工作指挥部指挥，召开有关动员会议，安排拆迁工作；未严格履行职责，没有采取措施制止企业违规进场施工；对2200亩土地(其中基本农田1200亩)被非法占用负有重要责任。根据有关规定，给予党内严重警告处分。
6、王明祥，原江苏省国土资源厅副厅长、党组成员。工作严重失职，在同一天审批常州市申报的14个相关联土地项目时，未能发现该市违规将铁本公司项目用地拆分申报，即审批同意，造成严重后果，负有主要责任。根据有关规定，给予行政记大过和党内严重警告处分，并给予其责令辞职的组织处理。
7、秦雁，原江苏省发展改革委副主任、党组成员。未经请示，也未经会议研究，擅自越权签批了总投资6．49亿元的铁本公司20万吨冷轧硅钢片和总投资7亿元的国茂热电公司5万千瓦热电厂项目；违规签批了总投资5．29亿美元的江苏国力公司150万吨宽厚板项目；违反有关规定，在总投资1．77亿元的铁本公司专用码头l、2号泊位项目开工建设后，补批了其可行性研究报告。在环保部门未审批宽厚板和码头泊位项目的情况下，违法批准了可行性研究报告。根据有关规定，给予行政撤职和撤销党内职务处分。
8、王建国，原中国银行常州分行行长、党委书记。根据铁本公司提供的虚假财务报表，认定其信用评级为A级，风险限额为16．4亿元；给铁本公司骗取常州分行信用余额25．74亿元留下可乘之机，致使铁本公司挪用银行资金用于公司违规建设项目。对造成大量贷款风险的严重后果，负有主要责任。根据有关规定，给予撤销中国银行常州分行行长和党内职务处分。
此外，有关部门对铁本公司法人代表戴国芳等10名犯罪嫌疑人已采取了刑事拘留措施，对此案件负有责任的其他人员，江苏省也将在深入调查的基础上，做出严肃处理。专项检查结束后，将由公安部牵头，有关部门配合，继续深入查处涉案单位和人员的经济犯罪等问题，彻底查清本案，维护国家法律法规和经济秩序。
三、严格依法行政，保证国家宏观调控政令
为全面落实中央经济工作会议精神，确保中央宏观调控措施的贯彻落实，提高地方各级人民政府和部门依法行政的自觉性，特提出如下要求：
(一)进一步统一思想， 自觉维护国民经济宏观调控的大局。加强和改善宏观调控，实现国民经济持续快速协调健康发展是当前经济工作十分重要而紧迫的任务。国务院严肃处理这起案件，责成江苏省和有关部门对涉案有关责任人作出严肃处理，表明了党中央、国务院严肃法纪、依法行政的决心，也是当前加强宏观调控、保持政令畅通的一项重要措施。各地区、各部门要从这起案件中认真吸取教训，举一反三，进一步贯彻落实好最近中央政治局会议分析我国经济形势后提出的一系列方针政策和宏观调控措施，把思想真正统一到党中央、国务院对当前经济形势的准确判断上来，统一到经济工作的部署上来，统一到树立和落实科学发展观和正确的政绩观上来。要坚决克服相互攀比、盲目追求速度的倾向。认真落实宏观调控的各项政策措施，正确处理好地区发展和全国保持平稳较快发展的关系，增强全局意识和责任意识，坚决维护国家宏观调控措施的统一性、权威性和有效性。
(二)全面清理在建项目，严格控制新上项目。各地区、各部门要对在建和拟建项目进行一次全面清理排查。要根据《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》 (国办发[2004]38号)要求，对国家明令禁止的、违反有关法律法规和国家政策的在建项目，下决心进行清理整顿，该停止建设的要立即停止。要认真贯彻国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的有关规定，有效控制钢铁、电解铝、水泥、房地产(经济适用房除外)等行业的过度投资。要严格项目审批管理，制止盲目投资和低水平重复建设。在做好建设项目清理整顿的同时，要妥善处理项目停止或暂停建设后可能出现的问题，避免引发其他问题，维护社会稳定。
(三)加强信贷管理，深入开展土地市场治理整顿。各地区、各部门要不折不扣地贯彻落实中央确定的宏观调控措施，控制信贷投资和土地投放，有效调控经济增长。各商业银行要进一步完善监督机制，加强信贷管理，对银行贷款情况进行一次认真检查。各金融机构特别是各基层单位要按照规定对固定资产项目进行认真评估，严格按照产业政策和信贷条件发放贷款，严格执行贷款项目资本金比例规定，严禁企业将银行贷款转借给关联企业作为项目资本金，严禁将流动资金贷款用于固定资产投资，清理并严格控制城市建设等各类打捆贷款。要严格执行土地征用审批的有关法律法规，切实加强土地管理，进一步落实省级人民政府对土地资源管理的责任。认真贯彻《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》 (国办发明电[2004]20号)精神，对土地审批和占用情况进行一次全面的清理和检查，清查重点是新上项目的用地情况，查处违法批地、非法占地的行为。
(四)加大监督力度，严肃处理各类违法违规问题。各级领导干部要努力提高依法行政、依法办事的能力，严格执行国家法律法规和政策制度，严格按照法定权限和程序行使权利。决不允许有法不依、有章不循、弄虚作假、漠视法纪。国家机关工作人员要提高责任意识和行政管理水平，决不允许失职渎职、损害国家和人民群众的利益。各地区、各有关部门要结合《中华人民共和国行政许可法》的贯彻落实，明确责任，严肃纪律。要进一步完善对投资活动的管理和监督制度，深入开展自查自纠，对清理出的违规违纪项目，坚决予以查处。对有令不行、有禁不止并造成后果的失职渎职行为，要严肃追究责任，绝不姑息迁就。


中华人民共和国国务院办公厅
二OO四年四月三十日



关于企业国有产权的理解

通力律师事务所 沈诚

近日起草一个法律意见书的过程中顺便研究了一下《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院03年6月5日颁布并实施，以下简称“《条例》”）和《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部03年12月31日颁布，04年2月1日实施，以下简称“《办法》”），随便谈些关于企业国有产权的理解。

一、 什么是企业国有产权

1）《条例》对企业国有资产的定义

根据《条例》第3条之规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。企业国有资产由此被分成两部分，一部分是国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，另一部分是依法认定为国家所有的其他权益。

如何理解“国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益”？根据《条例》第2条之规定，此处的“企业”应指“国有及国有控股企业、国有参股企业”，《条例》第5条又进一步将上述“企业”统称为“所出资企业”。根据《条例》第7条，所出资企业的共性是由国有资产管理机构经人民政府授权履行出资人职责。

《条例》第17条规定的是对所出资企业负责人的任免，该条分四种企业类型分别进行规定，即，国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司。在《条例》第4章中同样是分上述四种企业类型分别规定企业重大事项管理。因此，我理解“所出资企业”具体就是指国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司，而“国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益”就是指国有资产管理机构对国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司的投资和投资所形成的权益。为何法条使用了“投资和投资所形成的权益”而没有单独规定“权益”，我认为是立法者考虑了国有独资企业这种特殊的企业类型，就国有独资企业而言，其仅仅是受托经营国有资产，而对于其他三种公司制的“所投资企业”则不存在这个问题，因为公司享有独立的法人财产权。

接下来的一个问题是哪些属于“依法认定为国家所有的其他权益”？首先，根据《条例》第28条之规定，被授权进行国有资产经营的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督，在这种情况下国有独资企业、国有独资公司的地位和国有资产管理机构相似，其对下属全资、控股、参股企业享有的权益应认定为企业国有资产。其次，根据《条例》第24条，所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项需由所出资企业报国有资产监督管理机构批准的，我理解此处所出资企业对重要子公司所享有的权益也应属于企业国有资产，但何为“重要子公司”，法无明文规定。

综上，《条例》规定的企业国有资产包括三种具体类型：（1）国有资产管理机构对国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司的投资和投资所形成的权益；（2）被授权进行国有资产经营的国有独资企业、国有独资公司对下属全资、控股、参股企业享有的权益；（3）国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司对重要子公司所享有的权益也属于企业国有资产。

2）《办法》对企业国有产权的定义

根据《办法》第2条第3款，企业国有产权是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

上述定义与《条例》第3条比较，有三处区别。首先是将《条例》所称的“企业国有资产”变更为“企业国有产权”。其次，《办法》规定的国有产权仅包括“国家对企业以各种形式投入形成的权益”而不包括“国家对企业各种形式的投资”，即《办法》仅规定“投资形成的权益”的转让，不规定“投资（入国有独自企业的资产）”的转让，该处变动似乎的也可解释为何将“企业国有资产”变更为“企业国有产权”。据此，我理解“企业国有产权”应是“企业国有资产”的下位概念（需说明的是若下文论及“投资形成的权益”，“企业国有产权”与“企业国有资产”可以替换使用）。第三，企业国有产权的内容中增加了“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”，这点也是最重要的变更。

如何理解“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”？参照《条例》的相关内容，“国有企业”是指国有资产管理机构履行出资人职责的国有独资企业和国有独资公司，而“国有控股企业”是指国有资产管理机构拥有控股地位的有限责任公司或股份有限公司。我理解，所谓“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”应指国有独资企业、国有独资公司及国有控股公司对下属全资、控股、参股企业享有的权益，属于企业国有产权。

根据《条例》之相关规定及第一部分的分析，只有被授权进行国有资产经营的国有独资企业、国有独资公司对下属全资、控股、参股企业享有的权益才属于国有产权，而《办法》规定一般国有独资企业、国有独资公司及国有控股公司对下属全资、控股、参股企业享有的权益均属于国有产权，显然是扩大了国有资产的范围。此外，由于《办法》保留了所出资企业投资设立的重要子企业的重大国有资产转让需报国有资产管理机构批准的规定，我理解国有参股公司对重要子公司所享有的权益是“依法认定为国家所有的其他权益”，亦属于企业国有产权。

3）对企业国有产权范围的总结

综上所述，企业国有产权包括：（1）国有资产管理机构对国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司所享有的权益；（2）国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司对下属全资、控股、参股企业享有的权益；（3）国有参股公司对重要子公司所享有的权益，由于对“重要子公司”并没有定义，我理解可从持股比例、利润贡献等方面综合考量。

二、 国有资产转让的管理部门

就转让国有资产管理机构对国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司所享有的权益，根据《条例》第25条规定，应有国有资产管理部门决定，其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。在这种情况下，国有资产管理部门本就是国有产权形式上的持有人，由其决定应容易理解。

就转让国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司对下属企业享有的权益，根据《条例》第26条规定，应由出资的国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司决定，其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批。

就转让国有参股公司对重要子公司所享有的权益，根据《条例》第26条规定，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批。

在所投资企业为公司法人的情况下，强制规定由同级国有资产管理机构决定其转让对下属重要子公司的权益似乎有违背法人独立人格的嫌疑。

三、 特别说明

上述仅为我根据《条例》、《办法》的条款所做的个人理解，其中的某些内容可能并不符合有权监管部门在实践中对相关法律法规的理解，特此说明。