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重构我国司法调解制度之管见

陈文刚


司法调解制度是指在人民法院审判人员的主持下，对双方当事人进行教育规劝，促使其就民事争议通过自愿协商，达成调解协议的活动。司法调解制度，作为法院解决纠纷的一种机制，是我国“和为贵”、“冤家宜解不宜结”等传统美德和新时期构建社会主义和谐社会的必然要求，已成为我国法院的“高水平审判”方式，被誉为“东方经验”。
我国现行《民事诉讼法》专章对调解解制度进行了规定，但仅有短短的七条，较为原则，不具有可操作性。为此，最高人民法院对调解制度作出了一些司法解释，特别是2004年8月颁发的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对法院的调解实践作出了一些具体规定，但我国司法调解制度在立法结构、基本原则等方面的重大缺陷依然存在，主要有：
第一、同一民事诉讼程序中规定性质不同的调解制度和判决制度不科学。我国《民事诉讼法》既规定了调解制度，又规定了判决制度，而两者属截然不同的解决民事争议的不同机制，有作严密的制度设计的判决程序和随意性很大的调解程序，一刚一柔，性质完全不同，将其规定在同一程序中，必然造成任意性与规范性的冲突，表现出了我国现行调解制度在立法结构上的不科学。
第二、调解者与判决者归于同一不科学。现行《民事诉讼法》将法官设计成兼具审判者和调解者双重身份的诉讼主体，他既是疏导、钝化、消解当事人之间矛盾的调解者，又是诉讼活动的指挥者和纠纷的裁判者，他可以认定或否定当事人主张的事实，支持或反对当事人提出的诉讼主张。这种身份上的竞合，使调解者具有潜在的强制力，在当前司法实践中普遍重视，甚至片面追求调解率的情况下，法官出于趋利避害的考虑，在处理案件时自然而然地选择调解结案，在法官摆出裁判者身份进行调解时，当事人违心达成协议成为必然。
第三、调解自愿原则与有关规定相矛盾。自愿是我国《民事诉讼法》确定的调解基本原则，但现行民事法律却又规定了若干应当进行调解的情形，如规定离婚案件必须进行调解，规定六类案件开庭审理时应当先行调解等，这此强制性规定显然与自愿调解原则相冲突，客观上形成了毋须征求当事人同意即可进行调解，使“强制调解”成为了一种合法的行为。
第四、现行《民事诉讼法》将“事实清楚、是非分明”作为调解的基本原则有失妥当。调解贯穿于民事审判活动的全过程，可以在庭前、庭中、庭后（宣判前）的任何时候进行。在庭前、庭中调解时，要求做到“事实清楚、是非分明”是不科学的，因为只有对证据进行举证、质证，经过庭审中的法庭调查和法庭辩论阶段，才能认定事实，在“事实清楚”的基础上才可能“是非分明”。从另一个角度上讲，调解要求“事实清楚、是非分明”，在时空结构上混淆了调解与判决的界限，无疑扼杀了调解固有的属性，抑制了调解功能的发挥，还不如直接判决更为快捷、经济。
我国的司法调解制度存在的问题还有许多，对其进行改革和完善已成为立法者、学者及司法工作者的共识。本人认为，在重构我国司法调解制度时，应当充分考虑我国的文化背景、历史背景、政治和经济条件等因素，借鉴国外的先进做法。
第一、将调解者和审判者分离。在立法上，树立调审分离的指导思相，将调解和判决这两种浑然不同的解纠机制按照其特点分别加以规定，绝对禁止调解法官与审判法官在身份上竞合。调解法官只能依照特定的原则调解案件，调解不成，不能进行判决，只能依法及时将案件移送审判者审判。
第二、将调解程序与审判程序分离。调解机构应附设于立案庭，与负责庭前准备合二为一，既与审判环节相分离，又可利用立案庭现有的职责范围和司法资源，在民事诉讼案件流程中，调解只是其中的一环，从解纠角度看，调解和审判相区分自成系统。
第三、调解时间和审级上加以限制。为确保调审分离，防止反复调解，久拖促调解，应当规定调解只适用一审程序的审理前，一旦进入审理阶段，法院就不能进行调解，但双方当事人均申请调解的除外。当然，在诉讼的任何阶段，均应允许当事人自行和解。
第四、取消与自愿调解原则相悖的强制调解规范，使调解真正成为当事人行使诉讼权利的自由选择，处于调解制度的核心地位，实现司法调解的本质属性。
第五、实行调解不公开原则。判决是强制性的解纠方式，因此要求审判必须遵循严格的程序规则，实行公开审理的制度，经过对抗判定事实。而调解与此不同，调解更注重和合，因此更需要和谐气氛，试想在庄严的法庭上公开唇枪舌剑后，当事人还有多少可能达成一个互谅互让的协议？另外，随着公民权利的苏醒，纠纷的当事人也更希望纠纷在不公开的方式下得到处理。司法实践中，法官也常常采取“背靠背”的方式进行，尽量为调解营造一个良好的环境。
第六、对调解案件再审的限制。现行法律允许对调解案件进行再审，这体现了有错必究的审判思想，无疑是正确的。但是，现行法律对调解的再审条件没有作出相应的限制，在司法实践中过于宽泛，也至于影响了法院处理案件的严肃性。因此，司法调解再审应当加以限制，仅限于：1、协议内容违反国家禁止性规定，侵犯他人及社会公共利益；2、协议是受胁迫、欺诈而达成；3、参与调解的人无诉讼行为能力。

黑龙江省佳木斯市人民政府办公室


佳木斯市人民政府办公室关于印发佳木斯市大学生参加城镇居民基本医疗保险实施办法的通知

佳政办发〔2009〕15号


各县（市）区人民政府，市政府各直属单位，驻佳中省直单位：

　　经市政府同意，现将《佳木斯市大学生参加城镇居民基本医疗保险实施办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　佳木斯市人民政府办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年四月二十九日



　　　　　　　　　　　　　佳木斯市大学生参加城镇居民基本医疗保险实施办法

　　根据《国务院办公厅关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的指导意见》（国办发〔2008〕119号）精神，按照《黑龙江省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的指导意见的通知》（黑政办发〔2009〕10号）要求，结合我市实际，制定本办法。
　　第一条 本市行政区域内各类全日制普通高等学校（包括民办高校，以下统称高校）中接受普通高等学历教育的全日制本专科生、全日制研究生，按照属地管理原则，参加城镇居民基本医疗保险。
　　第二条 大学生参加城镇居民基本医疗保险筹资标准为每人每年110元。其中，政府补助80元，个人缴纳30元。
低保家庭、重度残疾的大学生，政府补助95元，个人缴纳15元。
　　第三条 大学生参加城镇居民基本医疗保险筹资标准及个人缴费标准随国家政策调整、经济发展及基金收支情况，由劳动保障部门按规定作相应调整。
　　第四条 高校是组织动员大学生参保的责任单位，负责大学生基本信息采集、录入、变更、保费代收代缴及日常管理工作。
　　第五条 大学生基本医疗保险费实行年预收制，每年9月1日至12月25日为下一年度医疗保险费缴费期，大学生可按年度缴纳，也可一次性缴纳至毕业年度的医疗保险费。自缴费之日起享受医疗保险待遇。
　　第六条 大学生基本医疗保险主要保障大学生住院、门诊大病和意外伤害医疗需求。
　　第七条 大学生普通门诊医疗费按原渠道解决，普通门诊医疗费个人自负部分纳入统筹金支付范围，医疗保险经办机构每年从统筹金中划拨部分资金，用于支付大学生普通门诊医疗费。
　　第八条 建立大学生医疗救助制度。医疗保险经办机构每年从统筹金中划拨部分资金，作为大学生医疗救助金，用于支付大学生基本医疗保险、补充医疗保险封顶线以上的医疗费。
　　第九条 大学生医疗保险待遇标准按照佳木斯市城镇居民基本医疗保险及学生儿童补充医疗保险有关规定执行。
　　第十条 大学生持卡到定点医疗机构就医所发生的住院和门诊大病医疗费用，按规定在定点医疗机构结算后只需支付个人负担部分，应由统筹基金支付的费用，由医保经办机构与定点医疗机构结算。
第十一条 大学生患有门诊大病及发生意外伤害住院或门诊治疗的，经医疗保险经办机构认定后，享受相关待遇。
　　第十二条 大学生因病需转外治疗及寒暑假期、实习期间异地急诊就医的按城镇居民基本医疗保险的有关规定执行。
　　第十三条 外地户籍的大学生因病需回原籍住院治疗的应持申请材料、学校证明及本市定点医疗机构的治疗意见，经市医疗保险经办机构审核同意后，可转回原籍治疗。
　　第十四条 大学生毕业后在我市就业的，应在三个月内按相关规定办理医疗保险接续手续。
　　第十五条 本办法自下发之日起执行。