行政执法效能评议指标体系与方法研究
吕振军
内容摘要：
行政执法是实现政府职能的基本手段之一，行政执法效果关乎建设法治政府的成败。明确行政执法效果评议的主要内容，建立科学的评议指标，总结并改进评议方法，对于行政机关客观评价其行政执法行为的社会效果，推进政府法治建设的有序进行具有非常重要的意义。
关键词：行政执法 效果评议 指标 方法
中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法，对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而，到目前为止，鲜见相关方面的系统研究。
一、行政执法效果的内涵和操作定义
任何一个概念要想具有学术使用价值，一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调，国家能够低成本地实现管理职能；反之，则说明两者的关系相对紧张，国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的，即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响，亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便，本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此，行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应，是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以，从心理学角度来看，行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度，行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。
所谓一个概念的操作定义，就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念，要真正测量它，必须把它具体化为一系列指标（indicators）。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性（essential qualities）即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下，对概念每一维度的含义进行具体化，或可操作化（operationalization）。通常，为了保证测量的效度(validity)和信度（reliability），对维度的测量都采用多题项量表（multiple-item scales）。为了对此进行说明，本文在开篇就将研究成果展示如下表。
序号 一级指标 二级指标 三级指标 量化分
1 了解度 对行政执法依据的了解度 对执法依据名称的了解度 2
2 对执法依据的形式渊源的了解度 1
3 对行政执法主体的了解度 1
4 对行政执法程序的了解度 对行政执法各种期限的了解度 2
5 对行政执法过程中程序性权利的了解度 2
6 对行政执法实体内容的了解度 1
7 认可度 对行政执法主体是否适格的认可度 行政执法主体是否适格 1
8 行政执法人员是否持证上岗 1
9 对行政执法适用依据是否恰当的认可度 1
10 对行政执法的事实依据是否清楚的认可度 事实是否清楚 1
11 证据是否确凿 1
12 对行政执法是否依程序作出的认可度 违反法定程序 3
13 滥用行政执法权力 3
14 满意度 对执法人员语言及态度的满意度 语言是否规范、文明 1
15 态度是否端正 1
16 对执法人员自由裁量的满意度 行政执法的自由裁量是否合理 3
17 行政执法人员执法过程中是否采纳了
当事人合法、合理的意见 1
18 对执法公平性的满意度 同样情形下执法人员是否采用了同样的执法尺度 2
19 对执法效率的满意度 行政执法是否及时 1
20 对执法依据更新及时与否的满意度 执法依据更新的及时性 3
21 执法依据公开方式渠道的多样化 1
22 信访、复议提起率 2
23 行政诉讼败诉率 3
二、行政执法效果评议的主要内容
在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题：
一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议，其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”，缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外，某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。
二是评议对象。评议对象都是行政主体，即能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承担法律责任的国家行政机关和社会组织。行政执法效果评议主要是对具有行政执法权的政府及其部门进行的，而不是针对具体人员的评议。当然，具体人员由于代表政府和部门行使国家行政管理职权，个人的行为给评议者造成的不良印象有可能强化、抵消、掩盖、扭曲对该级政府及其部门的整体评价，造成评议误差。因此，评议主体必须达到一定的数量和代表性，并尽可能消除偶然的评议误差。
三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。
四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议，还包括行政执法合理性的评议，没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然，这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。
五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同，评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果，是评议当中最难把握的内容。
三、行政执法效果的评价指标体系的构成
评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。
评议指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。
行政执法行为效果评议的内容确定之后，关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。
河源市畜禽养殖管理办法
广东省河源市人民政府
河源市畜禽养殖管理办法
河府〔２００８〕１４８号
各县区人民政府，市府直属有关单位：
现将《河源市畜禽养殖管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
河源市人民政府
２００８年１２月１７日
第一条 为了规范畜禽养殖行为，预防控制畜禽疫病，防治畜禽养殖污染，保障畜禽产品质量安全，促进畜牧业可持续发展，根据《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《广东省环境保护条例》等有关法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内畜禽养殖区域的规划布局、畜禽养殖场的设置、畜禽养殖污染防治及畜禽养殖过程的监督管理，适用本办法。对规模小于畜禽养殖场的畜禽养殖户，原则上参照本办法执行。
本办法所称畜禽，是指在人工饲养条件下、以经济利用为目的的陆生动物，包括猪、牛、羊、兔、鸡、鸭、鹅等由国务院畜牧兽医行政主管部门公布的畜禽遗传资源目录的动物。
国家和省对伴侣动物、观赏动物、竞技动物、实验动物等饲养管理另有规定的，从其规定。
第三条 市畜牧兽医行政管理部门负责全市畜禽养殖管理工作。县区畜牧兽医行政管理部门负责本辖区内畜禽养殖场的布局以及畜禽饲养、疫病防治的监督管理工作。
市环境保护行政管理部门负责全市畜禽养殖环境保护监督管理工作。县区环境保护行政管理部门对辖区内的畜禽养殖环境保护实施统一监督管理。
公安、国土资源、规划建设、水务、卫生、林业等行政管理部门按照各自职责，依法对畜禽养殖相关的行为实施监督管理。
第四条 畜禽养殖按照养殖场、养殖户和散养农户实行分类管理。
各级人民政府应当制订相关政策和措施，规范发展畜禽养殖场，扶持科技含量高的种源生产，引导其逐步实现集约化生产、标准化管理、产业化经营。
对符合环保要求和动物防疫条件的养殖户，促使其逐步过渡为畜禽养殖场。
散养畜禽的农户应进行圈养，并接受畜牧行政管理部门的指导。
第五条 畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区和适养区。
第六条 以下区域为畜禽禁养区：
（一）市区、各县城镇（街道）城市规划区和城市建成区，经市级以上人民政府批准的工业园区及各工业集聚区块（包括园区及区块的规划控制范围）；
（二）东江和新丰江干流（含市区黄子洞河、东埔河）两岸１０００米范围内陆域，市区其他河流两岸５００米范围内陆域，集中式饮用水源保护区的一级保护区和二级保护区；
（三）各级自然保护区的核心区和缓冲区，各级风景名胜区，各级文化教育科学研究区，各级森林公园重要景点和核心景区，各级文物和历史遗迹保护区，居民集中区、医疗区、温泉旅游度假区、游览区、生态景观控制区及休闲的区域范围；
（四）国家法律、法规规定的其他禁养区域。
畜禽禁养区域内禁止新建、扩建、改建畜禽养殖场（含养殖户、散养农户，下同）。已建的畜禽养殖场由县区人民政府责令关闭或搬迁。
第七条 以下区域为畜禽限养区：
（一）东江和新丰江干流（含市区黄子洞河、东埔河）两岸１０００－２０００米范围内陆域；
（二）高速公路、国道、铁道以及东江、韩江支流两侧５００米范围内陆域，集中式饮用水源保护区的准保护区；
（三）市区、各县城镇（街道）城市规划区和城市建成区范围边界常年主导风向上风向１０００－２０００米，其他风向５００－８００米（视环境状况而定）的区域；
（四）各行政村除村民相对集中居住区外，村庄建设规划区范围内的区域；
（五）各级自然保护区的实验区，各级风景名胜区外围保护地带，各级森林公园重要景点和核心景区以外的其他区域。
畜禽限养区域实行畜禽养殖存栏总量控制。畜禽养殖存栏总量超过畜禽养殖存栏控制总量的，不得新建、扩建畜禽养殖场。畜禽养殖存栏控制总量，由农牧行政主管部门会同环境保护等主管部门根据区域（流域）的环境承载能力确定。
第八条 畜禽禁养区、限养区以外的区域为畜禽适养区。
畜禽适养区域内发展畜禽养殖，应当符合县级以上人民政府批准实施的畜牧业发展规划和环保有关规定要求。
第九条 畜禽禁养、限养和适养区域由县区人民政府组织环境保护、国土资源、规划建设、农牧、水务、林业等部门划定后公布实施，同时报市人民政府备案。
县级以上人民政府可根据实际情况调整已划定的畜禽养殖区域。调整或重新划定畜禽养殖区域须遵守本规定第六条、第七条规定。
第十条 市畜牧兽医行政管理部门会同有关部门制定全市畜牧业发展规划；县区畜牧兽医行政管理部门会同有关部门制定本辖区畜牧业发展规划。
第十一条 新建、改建和扩建畜禽养殖场，应当符合本辖区畜牧业发展规划和乡（镇）土地利用总体规划，办理土地承包（转包）或有关用地（含林地）备案、审批手续，按照建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价后，办理有关审批手续。严格执行“环境影响评价”和“三同时”制度，配套建设的环境保护设施未通过环保验收，主体工程不得投入使用。
畜禽养殖场应当符合环境保护和动物防疫条件，并按照国家规定向环境保护行政管理部门和兽医主管部门申领《排污许可证》和《动物防疫合格证》。未取得《排污许可证》、《动物防疫合格证》的，不得从事畜禽养殖活动。
第十二条 限养区和适养区内新建、扩建、改建畜禽养殖场的，应当符合当地环境承载量的要求。
禁止水禽与旱禽、家畜与家禽混养。养鸡场与水禽养殖场应当相互间□一定距离。
第十三条 畜禽养殖场的经营者要将养殖场的名称、地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场所在地县级畜牧兽医行政主管部门登记备案，并领取畜禽养殖代码。
第十四条 从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽的单位、个人，应当依法取得种畜禽生产经营许可证。
第十五条 畜禽养殖场应当根据畜禽不同生长时期和生理阶段，按照国家规定的畜禽养殖技术规程的标准和要求进行饲养。禁止在水源保护区内的水面从事任何水禽放养活动。
第十六条 畜禽养殖场户应当在专职兽医的指导下正确使用兽药，实行用药安全记录。禁止使用假、劣兽药和其他禁止使用的兽药。
第十七条 畜禽养殖场应当建立畜禽疫病免疫程序，做好免疫工作。养殖场户应当按照国家规定，配合动物卫生监督机构实施强制免疫和开展动物疫病抗体水平监测。
第十八条 发生畜禽传染病或者疑似传染病时，养殖场户应当立即向当地兽医主管部门、动物卫生监督机构或动物疫病预防控制机构报告疫情，并采取□离等控制措施，防止动物疫情扩散。
第十九条 畜禽养殖场排放污染物，应当符合国家或地方规定的排放标准。
鼓励畜禽养殖场将畜禽粪便生态还田，或者用以生产沼气、有机肥料等物质。畜禽养殖场按照规范实施畜禽粪便还田的，视作达标排放。
畜禽养殖场应当设置符合环保要求的畜禽粪便的堆放场所，实行无害化处理，并采取有效措施，防止畜禽粪便的散落、溢流。畜禽养殖场不得任意向水体或者其他环境直接排放畜禽粪便、沼液、沼渣或者污水等。
第二十条 畜禽养殖场实行排污申报工作，对达到技术规范和达标排放的养殖场由环保部门发放排污许可证，对没有完全达标的由环保部门发放排放污染物临时许可证，并提出限期治理要求，有计划地逐步关闭没有能力或条件不允许的养殖场。
畜禽养殖污染综合防治工作实行属地管理，各县区人民政府负责所辖区域内的禁养区、限养区、适养区管理及污染防治工作。对处在禁养区内的养殖场户要做好关停转迁工作。对限养和适养区内现有的畜禽养殖场户要实施规范化管理。
环保部门对本辖区内的畜禽养殖污染防治实施统一监督管理，做好新建、改建、扩建畜禽养殖场的环境影响评价的审批（或预审）、排污申报登记工作、“三同时”检查，受理、处理养殖场污染事件和畜禽养殖业污染综合整治。
第二十一条 畜禽养殖场应当建立涉及养殖全过程的养殖档案，确保畜禽产品质量的可追溯性。畜禽养殖档案应当真实、完整、及时，不得伪造，并至少保留两年。
第二十二条 擅自在禁养区内新建或者限养区内新建、扩建畜禽养殖场的，由县区人民政府依法责令其关闭或者限期迁移；拒不关闭和迁移的，依法强制拆除。
未按建设项目环境保护有关规定办理有关审批手续，擅自新建、改建、扩建畜禽养殖场的，由县级以上环境保护部门依法予以处罚。
第二十三条 畜禽养殖场有下列行为之一的，由县级以上畜牧兽医管理部门依法予以处罚。（一）畜禽养殖场未建立养殖档案的，或者未按照规定保存养殖档案的；（二）未按规定实施强制免疫或者强制免疫后未佩带畜禽标识的。
第二十四条 畜禽养殖场有下列行为之一的，由县级以上环境保护行政管理部门依法予以处罚。（一）未采取有效措施，致使储存的畜禽废渣渗漏、散落、溢流、散发恶臭气味等对周围环境造成污染和危害的；（二）向水体排放、倾倒畜禽粪便、废水及其他固体废弃物造成污染和危害的。
第二十五条 畜禽养殖场未依法取得用地手续的，由县级以上国土资源部门（林地由林业部门）依法予以处罚。
第二十六条 市区内未经批准擅自饲养家畜家禽影响市容和环境卫生的，由城市管理部门依法予以处罚。
第二十七条 相关术语解释。（一）畜禽养殖：指从事猪、牛、羊、兔、鸡、鸭、鹅、肉鸽等家畜、家禽人工饲养的活动，不包括经批准登记的信鸽养殖及犬类等家庭宠物养殖。（二）畜禽养殖场：指常年存栏量为５０头以上的养猪场、１０００只以上的肉禽场、５００只以上蛋禽场、２０头以上的奶牛场、１０头以上的肉牛场、５０只以上肉羊场和１００只以上的肉兔场以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。畜禽养殖户：是指养殖规模小于上述标准从事畜禽养殖的单位和个人。散养畜禽的农户：是指基本用于自给需要而利用宅前屋后零星饲养畜禽的农民家庭。（三）畜禽养殖污染：指畜禽养殖场在畜禽养殖过程中排放的畜禽废渣（畜禽粪便、畜禽舍垫料、废饲料及散落的毛羽等固体废物），清洗畜禽体和饲养场地、器具产生的污水，恶臭以及丢弃的畜禽尸体等对环境造成的危害或破坏。
第二十八条 本办法自２００９年１月１日起实施。
附件：１、申请畜禽养殖用地程序
２、建设项目环境影响评价申请表（略）
３、畜禽养殖场备案表（略）
附件1
申请畜禽养殖用地程序
一、申请畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出养殖项目申请，进行审核备案。
二、本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续或依法办理建设用地审批手续。涉及占用耕地的，要签订复耕保证书，原则上不收取保证金或押金；原址不能复耕的，要依法另行补充耕地。
三、其他企业或个人申请畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，县（区）、乡（镇）国土资源管理部门要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。其中，生产设施及绿化□离带用地占用耕地的，应签订复耕保证书，原址不能复耕的，要依法另行补充耕地；附属设施用地涉及占用农用地的，应按照规定的批准权限和要求办理农用地转用审批手续，也可同时办理征收土地手续。
四、畜禽养殖用地要依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规和有关规定，以出租、出让、转包等合法方式取得，切实维护好土地所有权人和原使用权人的合法权益。县级国土资源管理部门在畜禽养殖用地有关手续完备后，及时做好土地变更调查和登记工作。因建设确需占用畜禽养殖用地的，应结合规划布局和养殖企业或个人要求，重新相应落实新的养殖用地或协商一致后依法给予补偿，依法保护养殖企业和个人的合法权益。
畜禽养殖场用地备案申请表（略）
