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新形势下监狱警察培训的理性思考

重庆市三峡监狱 王俊

内容提要：
在我国监狱工作由安全模式向质量模式推进的前提下，必然要求针对监狱警察的培训也必须朝着专业化和职业化方向发展。而现行的监狱培训模式由于制度本身存在的诸如培训时间短、间隔时间长、教育培训课程内容陈旧、课程统编配置不合理、游击式的培训地点选择等缺陷，严重地阻碍了培训效果的有效发挥，给新形势下的监狱警察培训工作造成了极大的困难。因此本文从紧密结合本土实际并合理借鉴国外先进教育培训经验的情况下，提出了一系列针对现行培训机制的改良措施，以适应新形势下教育培训工作的迫切需要。
主题词：监狱 警察 培训 思考

教育培训是世界各国提高警察队伍素质的普遍做法，旨在通过不同形式针对不同层次警察受众的教育培训，充分提高警察个人和团队的基本素质和业务水平，以充分保证执法质量。随着我国对监狱警察专业化和职业化要求的不断提高以及监狱工作由安全模式向质量模式的转变，必然要求针对监狱警察的教育培训也必须朝着专业化和职业化方向发展。这就要求我们的教育培训必须要转变先前那种游击式、点断式的培训模式，建立一套完整的系统的职业化的监狱警察培训模式，从而培养出一支高素质监狱警察队伍，以适应新形势下监狱工作发展的客观要求。
目前我国监狱警察教育培训的种类主要有：学历教育、岗前培训、晋升（晋职、晋衔）培训、专业培训、更新知识培训以及专题教育培训（如规范执法行为、促进执法公正，大学法大练兵大比武活动以及社会主义法制理念教育活动）等几种教育培训形式。不同的教育培训形式针对不同的受众群体及不同的政工工作需要。在全国的监狱系统中一般由省（市）一级的监狱管理局主管所辖系统的教育培训工作，具体负责教育培训的实施，包括教育培训课程的设置、师资人员的安排、培训地点的选择以及培训考核的实施等工作。个别省（市）的监狱管理局针对教育培训事宜的具体需要成立了教育培训中心，具体负责教育培训的实施。
目前我国在汲取各国监狱警察教育培训经验的基础上，采取的是“逢入必考”、“逢晋必考”的原则，以期通过此种教育培训模式大力提高民警及警队的基本素质和业务水平。教育培训制度实施以来，在提高民警及警队素质方面发挥了一定的积极作用,其教育培训的效果也是明显的,但我们在具体的应用过程当中不难发现其制度本身也有其局限性，在具体的操作过程当中也不可避免地暴露出了一些问题。在这种情况下就要求我们必须改良现有的培训体制，以适应新形势下监狱工作发展的要求。
一、目前的教育培训模式主要存在以下几方面的问题
（一）、培训时间短，间隔时间长，难以达到预期效果。
目前各省（市）监狱系统教育培训的授课人员多为监狱系统的“自家人”，一般是具有丰富授课经验或是在某一领域业绩突出的民警，而由专家型的院校教授授课的课时却相对较少。即便如此，教育培训的方式也主要停留在监狱工作基本理论上，实战警务和情景演练等实践课却相对较少。这样一来，由于教育培训授课队伍的专业程度及组成配置等方面的局限性，造成了学员知识源头获得上的欠缺。再加上培训时间短（此几种培训形式的培训时间多则一月、少则一周），使学员难以有真正意义上的知识获取。由现行的培训体制来看，晋升培训的间隔时间最短也有三年时间，也就是说,学员在前一个培训周期获取的少得可怜的知识更新最快也得在三年之后才有机会再次获得更新。这样一种现状使我们的监狱民警难以自如应对时时更新的工作环境的要求，从而造成业务知识储备严重过期，直接导致工作方式方法上的陈旧。即便如此，个别省（市）监狱主管机关为了尽快缓解由于民警参训而带来的基层警力不足，强行缩短培训时间，使原本窘迫的教育培训效果雪上加霜。
（二）、教育培训课程内容陈旧，课程统编配置不合理
目前针对监狱警察教育培训设置的课程主要是监狱工作基本知识以及其他与监狱工作相关的法律常识，却很少涉及心理学、管理学、信息学、计算机、刑事侦察、处理狱内突发事件演练、谈判技巧以及西方国家监狱管理比较研究等实用性和前瞻性都比较强的学科。如此一来，教育培训成为实际意义上的对固有常识学习式的温习，造成理论及实践思维跳不出旧框框，难以有突破性的发展。从而致使大多数的教育培训都流于形式，参加教育培训的人员难以获得真正意义上的知识更新。往往培训完毕以后，知道的依旧知道，不知道的依旧不知道，往往学的知识用不上，真正想学的却又学不到，还有一些根本就不想学，不过是应付要求罢了，造成了培训资源的极大浪费。
有的监狱系统自主开展的教育活动，如计算机教育培训、心理学教育培训等针对性比较强的培训，其出发点的好的，但由于学科本身独立性太强，造成民警学到的只是知识片段，没有有效地与其他关联学科形成完整的知识链条，难以形成具有完整体系的知识结构，学完反而会造成民警实际应用上的盲目，严重的会造成执法上的偏差。这就要求我们必须制定统一的教学计划，构筑完整的监狱警察知识体系。
（三）、游击式的培训地点选择，弱化了教育培训的连贯性和有效性
由于目前绝大多数的省（市）没有建设专业化的监狱警察教育培训基地，迫使我们的教育培训主管机关往往采取游击式的教育培训地点选择。通常是教育培训任务下来之后临时选择培训地点，一般是选择在稍有规模的系统内监狱或是临时租用驻地武警场地。这种培训地点由于专业功能的差异，从而造成教学环境和教学设备的先天欠缺，致使授课受局限，教学不系统，学员教育培训之余的业余活动匮乏，使学员们感到学习成为任务，业余时间的安排落了俗套，直接影响了教育培训良好效果的发挥。
二、当前国际警察教育培训的发展趋势
纵观英、日、法、德、韩、澳等发达国家和地区，他们都注重在“内功”和实战上做文章，增强警察素质，提升自我保护能力，大的发展方向主要有以下几个方面：
（一）、强化教育培训的系统性、层次性，增强教育培训的针对性
具体的做法有：首先，建立了完善的警察教育体系，与国家教育部门完全脱节，只搞职业教育，不搞学历教育；其次，重视警察的正规化、系统化培训，分层次，针对性强。如英国警察培训分三个层次：初级培训（新警培训），中级培训（晋级培训），高级培训（针对高级指挥人才）。法国警察培训的方式大致分为:警员培训、初级警官培训、中级警官培训、高级警官培训、治安辅助人员培训、行政、技术人员培训以及部分司法人员的培训。再次，充分保证了培训时间。法国警察培训时限：警员培训为期二年,初级警官培训为期一年,中级警官培训为期一年半,高级警官培训为期一年;治安辅助人员、行政、技术人员以及部分司法人员培训一般不低于二个月。理论学习与实践结合得比较紧密,在职培训与在校培训相结合,理论学习、体能技能锻炼和在实战部门实习时间,基本上是各占三分之一,并多次交替进行, 达到相得益彰的目的。
（二）、合理设置培训课程，强化课程配置的动态性
如日本警察的职业教育强调培养警察如何做人，注意加强警察职业伦理道德培养，重视法律素质和警务技能培训。贴近实战的才学方式与课程设置，强调实践才学，注重能力培养，加强体能训练。课程设置与教学方式坚持以适应警务工作的实际需要为原则，并适时调整，突出实用性、针对性、实践性。美、法、德、英、俄，理论教学、实习各占1/2；日、意是理论教学、技能训练、实习各占1/3。美国有些警校实践课时间更长，如射击、驾驶等占70%。意大利宪兵学校每年要进行25万发实弹训练。法国的盘查课一般在校园或公路上模拟进行；由几名学员扮做犯罪嫌疑人开车在道路上行驶，其他学员在教员的指导下，拦截车辆，对嫌疑人进行盘问，对其车辆实施检查，整个教学活动直观、生动、贴近实战。另外，根据不同警种、不同级别、不同对象,培训内容也有所侧重、有所区别。
（三）、教学资源的合理配置和利用，实行开放动态的师资队伍模式
开放动态的师资队伍，教学与实战部门一体化。警校教师与实战部门经常交流，专业教师一般签1-3年的任教合同，然后到警察部门挂职锻炼。法国警察院校的师资有三部分即专任教师、聘任其他大学的教师、在职警官法官检察官等担任的兼职教师。韩国警界教师与警官实行互动，教学与实战人员的轮岗制是本着自愿的原则一年一次，轮岗制带来了学校地位的提升、一线最新实战经验与教训的总结、最新技术技能的操作与应用，其好处显而易见。英国警察院校教师1/3是长期聘任，2/3是来自警察实战部门既有理论知识又有实战经验的高级警官及社会名流。（四）成立专门的教育培训组织，做到人尽其责
法国国家警察总局对警察培训工作非常重视,内政部对这项工作也大力支持。为加强对警察培训工作的领导和管理,提高警察的整体素质,适应形势发展的需要,1997年成立了隶属国家警察总局的警察培训局,负责全法国警察的培训工作。警察培训局设局长和局长助理各一人,下辖教务处、人事财务处、培训处、计划和分析中心以及33所警校（其中30个警校培养巡警，3个培养警官）。培训处为有效加强对在职警察培训工作的指导,还在全法国七个地方设置了人数在20到70人不等的代表处,负责当地警察的在职培训工作。计划和分析中心的主要职责是对警察培训效果进行追踪和分析,提出改进意见。
三、针对存在问题的改良措施
由国际警察培训的发展趋势来看，培训正日趋朝着专业化和实战化方向发展，师资也逐渐实行动态化，当然这都有着雄厚的国家财政和完备的监狱管理硬件设施做保障。我们的财政保障和监狱管理硬件设施和国外监狱相比虽然有一定的差距，但其先进的警察培训经验还是值得借鉴的。笔者认为，结合国外的警察培训经验，我们的培训模式应进行以下几方面的改良。
（一）结合本地实际，着力打造有特色的教育培训基地
在目前的状况下，建设大规模、专业化的监狱警察培训基地尚需时日，但这最终是大势所趋。在目前的过渡时期，我们在合理利用教学资源和尽量减少培训成本的条件下，应当在外向联合上做文章。要进一步建立和完善由中央司法警官学院、省级司法警官学院和各监狱培训机构共同组成的监狱警察教育培训体系和网络，同时省（市）监狱警察培训中心应与当地有师资条件的政法院校进行联姻，借助院校有效的教学资源大力开展教育培训工作，着力把当地政法院校打造成监狱警察的培训基地。这样不仅可以充分整合教学资源，达到有限教学资源的合理利用，而且还可形成院校和监狱的互动互学，实现监狱民警与院校师生知识与经验上的互补，即可查院校实践经验之漏，又可补监狱理论储备之缺，找到理论与实际的最佳切合。除此之外，学员还可利用学校丰富的学习资源来充实自己参训期间的业余生活。因此我们不仅要把这种联合培训机构作为监狱警察职前教育和培养的前沿，而且要作为监狱警察接受和获得终身教育的阵地。
（二）、合理调节培训周期
由于旧有的教育培训模式没有连贯性，时间间隔太长，造成民警知识储备严重过期，难以和知识更新同步。因此我们在改良的同时,应在确保不影响基层警力的条件下，适当延长培训时间及缩短培训间隔时间，必要情况下可实行动态的培训时间调节模式。可以将单次培训时间延长，根据不同的培训形式及课程配置的需要将培训时间延长至两个月甚至更长，同时将培训间隔时间缩短。我们可以在两次晋升培训的间隔期内插入有针对性、分受众群体的专业培训和知识更新培训，并尽量使每名民警每年受训不少于一次。这样才可及时更新民警的知识储备，提高监狱工作效率。同时动态的培训时间调节模式也是必不可少的，我们可以开展灵活多样的培训形式，在基层单位警力紧张时期可采取下基层式的培训形式。这样采取灵活多样的培训形式，合理调节培训周期，不仅充分保障了监狱民警受训的时间，而且切实更新了监狱警察的知识结构层次，充分保障了监狱警察受教育的权益。
（三）改良培训内容，合理设置培训课程，办有监狱特色的教育培训
由于现在监狱的管理已由过去的安全模式向质量模式转化，罪犯改造质量评估体系也正在局部地区的监狱系统开展试点工作。这就要求我们的监狱工作本身必须转换模式，监狱民警必须及时更新知识结构，以适应全新的监狱工作需要。同时要改革建立监狱警察教育培训新体制新内容新方法，大力改善监狱警察教育培训长期以来存在的特色不突出、理论脱节实践的状况。必须统一规划、合理布局，建立完整的监狱警察教育培训体系，教育培训工作也必须进一步优化、完善模式和结构，如办学定位和任务的准确把握，学科专业结构、培养目标、培养规格和培养要求的合理界定，课程体系的整体优化，教育教学环节的调整完善等等。课程设置要考虑其整体性和系统性，强化其实践性和前瞻性，并根据具体的监狱工作需要实行课程的动态调剂，尽量避免片段式的培训课程设置。创新对与监狱工作密切相关的法学、监狱学、警察管理学、社会学、教育学、生产经营管理等专业知识培训，强化心理学、管理学、信息学、计算机、
.刑事侦察、处理狱内突发事件演练、谈判技巧以及西方国家监狱管理比较研究等学科的培训，尤其要强化实战性科目的配置，以此进一步开阔民警视野，拓展民警工作思路，优化知识结构，增强工作能力，使监狱民警实现从“看守型”向“专家型”、“战员型”的转变。
（四）实现教育培训的制度保障
为了将针对监狱民警的教育培训深入贯彻，保证教育培训的严肃性，应当从制度上予以保障，可建立《监狱民警教育培训实施办法》，从源头上切实保障监狱民警受教育的权益，实现监狱警察办教育培训的最大效能。
总之我们的监狱警察培训要走向警察职业培训的模式，走特色警察职业培训之路，通过改良现有的培训体制，使监狱警察教育培训可以更好地实现按需培训，学以致用。(作者:重庆市三峡监狱.王 俊)





　　　　　　　　　刑事公诉案件撤回起诉的实证分析与路径选择
　——以人民检察规则第459条解读为视角

撤回起诉是指检察机关对于提起公诉的案件，发现不应当追究其刑事责任或并不符合起诉条件、不应当起诉的，向法院建议要求撤回对该案件的起诉。它是检察机关关于对案件处理的裁量权体现，也是一种程序补救机制，由于我国刑事诉讼法并没有撤回起诉的有关规定，理论上和实践上对撤回起诉的定义、效力、操作程序等仍存在一定的误解和争议，致使近年来司法实践中的一些案例背离了撤回起诉设定的初衷，因此有必要对撤回起诉运行状况进行必要梳理予以实证分析，并以新颁布的检察规则解读为视角作出合理的路径选择。最后笔者从预防方面提出自己的几点思考，以避免滥用撤诉现象的发生。
关键词：撤回起诉、效力、程序、路径选择
一、公诉案件撤回起诉的现实运行状况
关于撤回起诉没有刑事诉讼法上的依据，只是在最高法《关于执行若干问题的解释》（以下简称《解释》）以及最高检《人民检察机关刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）有此规定，即使今年颁布新刑诉法也没有赋予检察机关的撤回起诉权规定，仅有司法解释上的依据，因此在司法实践中存在诸多的缺陷，笔者通过调研，发现滥用撤回起诉权的有以下情形：
（一）程序上，混淆了撤诉与变更、追加起诉以及延期、中止审理的适用范围
一是在现实运行中存在检察机关在发现被告人真实身份或犯罪事实与起诉书叙述的不符或者遗漏了同案犯或罪行的，将撤回起诉作为变更、追加起诉的前置程序来使用。例如，湖北某市检察院的一则案例：检察机关起诉汪某等三人生产、销售假药案，后又追加同案犯陈某生产、销售假药罪，该院向法院撤回起诉，而后并案审理向法院起诉。
二是检察机关发现案件事实不清、证据不足，对需要补充侦查的案件，实践中的做法往往是撤回起诉而不是申请延期审理。例如，从2007年至2008年9月，湖北某检察院涉及到刘某挪用公款一案中，法院认为该案件证据不足，检察机关撤回后经检委会讨论后认为证据充足，便再行起诉，后改作不起诉，第二次开庭后，法院仍然认为证据不足，检察机关进行第二次撤诉。
三是被取保候审的被告人不在案的，具体而言，一种是被告人认为取保候审后即不受刑法处罚了而外出打工，另一种是被告人害怕受到法律的追究而逃跑的。据此检察机关先撤回起诉，待抓获被告人后再行起诉。
（二）实体上，将不应当起诉而起诉的案件最后被迫撤诉
这主要存在三种情况：一是检察机关对有些明显不构成犯罪或证据不足的敏感案件，因考虑社会影响舆论的压力，将这类案件起诉至法院以转移矛盾，造成法院审理后可能做无罪判决被迫撤回起诉。例如去年我省某检察院起诉胡某诈骗一案，因涉及到受害者人数众多，将近30多人，诈骗数额巨大，近二十多万。此案影响较大，民众舆论压力致使检察机关作出起诉，后因证据不足被迫做撤诉处理。
二是检察系统内部案件评价体系对不起诉率做出了特别的控制，如我院每年的不起诉率不得超过年案件总数的3%，而我县地处高寒边界地带，人口稀少，经济欠发达，属国家贫困县，每年的案件总数不超过100件，据2012年统计，我院共起诉89件120人，而这数据却是近几年来起诉率最高的，如以此数据来统计的话，那么不起诉案件仅约为3件。不起诉率的考核可能会造成对案件中属于相对不起诉情形的或因证据不足的情形的，明知法院可能判处无罪，因不起诉条件和程序的限制而提起公诉，在无望胜诉的情况下撤回起诉。
三是公诉人员的认知水平限制，据统计，河北省检察系统本科以上学历占总人数的71%，但是法学本科以上的检察官只占总数的21%，同时教师、部队转业的人员也占一定的比例，法律知识的掌握必然导致对案件审查不细、把关不严，没有发现应有的问题，最后不当错诉。
二、撤回起诉效力的定位
发生上述现象，首先必须从深层次发现问题的根源，笔者认为其本质原因在于对撤回起诉效力的认定，究竟是诉讼终止还是诉讼中止？长期以来在司法实践中有不同的认识和看法，也因此一直困扰检察机关及办案人员。
（一）撤回起诉在理论上存在的争议
理论上，一部分学者将撤回起诉作为具有终结诉讼程序的功效，有人认为：“撤回起诉是一种终结性的处理决定，一经作出即产生法律效力，相当于公安机关作出的撤销案件决定、检察机关作出的不起诉决定，以及法院作出的生效判决。” 也有人认为：“撤回起诉的依据是两高的司法解释，并非来源于法律的规定，那么撤回起诉只是检法两家对公诉案件的内部操作规则，其程序功能仅是检察机关一项专有的诉讼程序请求权，仅能够引起而非决定公诉失效、诉讼阶段的变更和中止诉讼程序。 此时学者将撤回起诉作为过渡性的诉讼中止程序来认定。
（二）撤回起诉性质与效力定位之我见
笔者同意后者的观点，认为撤回起诉的决定可以被视为检察机关和法院之间的一种内部暂时性的处理决定，只具有内部效力，撤回起诉后案件恢复到审查起诉阶段，诉讼并未终结，检察机关可根据情况继续对案件重新起诉或作出不起诉决定，因此对外效力的只能是刑事诉讼法中所规定的不起诉决定书或重新起诉书。这一点也可以从新修改的高检《规则》中得到证实，《规则》第459条规定：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日内作出不起诉决定……对于撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉。”同时，在高法《解释》第242条规定：“宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”这也就是说撤回起诉只是一种诉讼请求权，最终以法院裁定的一种内部处理措施。
三、以高检规则第459条对撤回起诉的规范
（一）明确界定案件撤回起诉的事由
高检规则第459条第一次对撤回起诉的情形做了详细规定：“发现具有下列情形之一的,可以撤回起诉:(一)不存在犯罪事实的;(二)犯罪事实并非被告人所为的;(三)情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的;(四)证据不足或证据发生变化,不符合起诉条件的;(五)被告人因未达到刑事责任年龄,不负刑事责任的;(六)法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的;(七)其他不应当追究被告人刑事责任的。”
可以看出，撤回起诉的事由仅限于以上的几种情形，除此之外，没有其他事由。以上情形分别从犯罪事实和犯罪主体上作了认定，事实上或没有犯罪事实或情节显著轻微，主体上或非被告人所为或不负刑事责任（第七项的兜底条款也是从主体上明确不应当追究刑事责任）。这也从另一个角度区分了和变更起诉、追加起诉的区别。通过《规则》第459条第一款规定的事由，我们发现，撤回起诉是检察机关对于被指控的被告人具有不应当追究其刑事责任的法定情形所要求法院撤回起诉的一种行为，这种法定的事由一般是建立在无罪的诉讼目的基础上（除了（四）证据不足情形），因此因法定事由而撤回起诉后的结果可能会是不起诉。而变更或追加起诉是通过“犯罪事实的变更或追加”或“被告人的变更或追加”，更换旧诉或扩张旧诉，是在有罪判决的基础上作出的调整之诉，双方是在诉讼目的和诉讼方向都是相反的两个不同的诉讼模式，因此，不能把撤回起诉作为变更、追加起诉的前置程序。
对于被告人不在案的情况，更不在撤回起诉法定事由之列，刚刚笔者强调撤回起诉事由的主体是不应当追究其刑事责任，而不在案的情形应当是我国刑诉法第200条所规定：“被告人脱逃的，致使案件在较长时间内无法继续审理的，可以中止审理。”同理，对于因证据不足而需要补充侦查的，应当按照刑诉法第198条、199条的规定，建议法院延期审理。需要明确的一点是，本法定事由中（四）指代的“因证据不足”与上述的“证据不足”有所区别，结合《解释》第223条规定:“公诉人发现案件需要补充侦查，建议延期审理的，合议庭应当同意，但建议延期审理不得超过两次。补充侦查期限届满后，经法庭通知，人民检察院未将案件移送人民法院，且未说明原因的，人民法院可以决定按人民检察院撤诉处理。”本《规则》第459条第一款（四）的情形是指通过一次补充侦查后，第二次因补充侦查而延期审理期满后，仍“证据不足”，不符合起诉条件的，作撤诉处理。
与此同时，根据《规则》第459条规定，法律文书《撤回起诉决定书》也作出了相应的变化，最突出的是将撤回起诉理由一栏由以前的“事实、证据有变化”变为“因_____，本院决定撤回起诉”这样就要求公诉机关在实际操作过程中须列明详细的撤诉理由（即上述规定的事由），在一定程度上能够解决对撤回起诉权滥用的发生。因此通过明确撤回起诉的法定事由，使我们更好的区分了在程序上与变更、追加起诉，延期、中止审理不同情形的界定。
（二）规范撤回起诉的路径选择
鉴于过去司法实践对撤回起诉的认识不统一，使得撤回起诉的程序路径上有操作上的争议和困难，为更好的明确此规定，笔者认为有必要结合近一段时间来的调研和《规则》第459条的解读，从启动撤回起诉程序到最后处理结果做一个更好的梳理，实现合理的路径选择。路径选择的明确能够使我们对撤回起诉在司法实际运用中有更准确、规范的把握，也能够避免在实体上将不应起诉而起诉最后被迫撤诉的现象发生。
1、规范启动撤回起诉时的法律文书
检察机关因上述七种法定事由而启动撤回起诉程序时，首先应当书写《撤回起诉决定书》，“决定”一词在《现代汉语词典》解释是“对如何行动做出主张”具有自我做主的意味。而高检《规则》第459条第二款规定：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日内作出不起诉决定。”这一点明确了，如果对案件作出最终的处理，不起诉决定是具有对外效力的，反推之，撤回起诉只是检法两家之间的内部处理，只具有对内效力。同时高法《解释》第242条又规定：“法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”此规定说明，作出裁定权的在于法院，检察机关启动撤回起诉权只是一种对法院的建议权。
因此，检察机关启动撤回起诉只是针对法院作出的，笔者认为《撤回起诉决定书》中的“决定”一词与检察机关实质具有的权利不符，应当更改为《撤回起诉建议书》更为妥当，这样就与撤回起诉的效力定位相契合，能更好的体现撤回起诉的性质。
另外，还必须说明一点，由于此时法院的审理是庭前的形式审查，并不涉及实体意义上的理由，为了不使法院的裁定流于形式，笔者建议，公诉部门应当在建议书后以附件的形式说明相关撤诉事由的具体情况，以增强检察法律文书的说理性，便于法院准确的作出裁定。
2、明确案件撤回起诉后的处理路径
高检《规则》第459条的第二款、第三款规定了案件撤诉后的处理情况，检察机关在收到法院的《准予撤回起诉裁定书》后“三十日以内作出不起诉决定。需要重新侦查的,应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回公安机关,建议公安机关重新侦查并书面说明理由。”“对于撤回起诉的案件,没有新的事实或者新的证据,人民检察院不得再行起诉。”也就是说，检察机关倘若没有新的事实、证据的，在收到撤回起诉裁定书三十日内应当作出不起诉决定书。同时，如果案件需要重新侦查的，不能像过去一样直接退回公安机关补充侦查，而应当是先做出不起诉决定，以此对本案件有终结性的审查，以防止案件在撤回起诉期间长期的“挂案”情形发生。
此款规定还蕴涵了一个问题，如果被告人在押的或者被告人的财物被扣押、冻结的，此时应当怎么处理？
案件若在撤诉后三十日内作出不起诉决定的，也即检察机关决定不起诉的案件，此时完全可以依据刑诉法第173条第三款规定：“应当对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。”刑诉法第174条规定：“如果被不起诉人在押的，应当立即释放。”
但是从检察机关收到法院的《准予撤回起诉裁定书》当天到作出不起诉决定还有三十天的期间，此时对被告人应当怎么做呢？该《规则》第459条虽然并未明确，但本条的第三款规定“没有新的事实或者新的证据,人民检察院不得再行起诉。”这也就是预示了，如果检察机关在三十日内有“新的事实或新的证据”可以再次提起公诉，即检察机关在撤回起诉后处理结果是或提起公诉或作出不起诉决定，案件在诉讼程序上仍处于中止阶段。此时因为案件仍处于诉讼中止，并且可能会有两种结果发生（或起诉或不诉），因此，如果将在押被告人释放，或许会有放纵之嫌，如果仍然关押，也将会导致被告人的隐形羁押，损害了其合法权益。笔者认为，在此过程中，应当借鉴刑诉法第96条的规定，即如果被告人在押的，检察机关收到法院《准予撤回起诉裁定书》的当天“需要继续查证的，对被告人可以取保候审或者监视居住。”如果三十日内因无新证据或新事实而决定不起诉的，此时对被告人予以“立即释放”，这样既防止了羁押又能够便于检察机关查证、固定证据。而对于被告人被查封、扣押的财物，因其没有人身权益更为重要，而且考虑到撤回起诉的特殊阶段，笔者认为，如果决定不起诉后，依据刑诉法第173条第三款规定予以“解除”，撤回起诉期间可不做要求。
3、明晰“撤诉—再起诉”反复出现的困惑
高检《规则》第459条第三款规定：“对于撤回起诉的案件,没有新的事实或者新的证据,人民检察院不得再行起诉。”因此有学者认为，此规定可能会导致检察机关反复撤诉的现象发生，不仅致使案件长期久拖不决，也大大侵害了当事人的权益。有人提议：“法律上赋予公诉人的公诉权不是无限的，也不是不能耗尽的，当有公诉障碍的情况下，就同一事实、同一被告人只能有最多一次的撤诉权和由此引起的第二次起诉与否的决定选择权。”
笔者认为，这一观点只是进行了程序上的限定，缺乏法理上的依据。只要案件法院受理之后、判决宣告之前，检察机关都有权进行撤诉的建议权，依据案件事实和证据的变化，自行决定是否撤诉，撤诉之后，如发现新事实、新证据的，检察机关认为重新具备了起诉条件的，当然可以再行起诉。可以说，撤诉权以及撤诉后的再行起诉权，均为检察机关公诉权裁量性的体现，不宜通过限定提起次数的方式予以限制。而且对于这种情形，伴随着新修改的刑诉法和高检《规则》第459条的规定，高检在颁布的《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）第6编第163条规定：“对于撤回起诉的案件，应当在撤回起诉后三十日内将撤回起诉的分析报告，连同起诉意见书、撤回起诉决定书等相关法律文书报上一级人民检察院公诉部门备案。” 这表明，检察机关通过“上提一级”的形式来加强审查，在一定程度上防止反复现象出现。
从法院的角度来说，相关司法解释对检察机关撤诉后的再行起诉权并非毫无节制，《解释》第181条也规定: 依照本解释第242条规定裁定准许撤诉的案件，没有新的事实、证据，重新起诉的，应当退回人民检察院。上述规定本身就是对撤诉后再行起诉权的限制，实践中，只要严格执行上述规定，要求撤诉后只有发现新事实、新证据的方能再行起诉，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理，就可以达到防止检察机关滥用撤诉权的目的。
在司法实践中反复撤诉的原因，往往是法院鉴于检法的关系，没有充分认识到撤诉请求权的意义和司法审查的意义，忽视对撤诉理由的审查，致使不能起到充分的效果。其实《解释》第242条已经明确了法院的裁定权，因此，笔者认为，为了保证撤回起诉权的正确行使，法院应当加强完善审查审批制度，比如可以增加合议庭的合议制、审委会讨论决定等环节，这样不仅能发挥集体的智慧对请求撤回起诉案件做出正确合理的评判，而且也能预防法官个人对撤诉审查权的滥用。另一方面也应强化审查的开放性，虽然说检察机关是针对法院的建议权，但是该案件毕竟涉及当事人的权益，法院在做出评判的同时，站在中立的立场，应当听取被害人、被告人、辩护人、诉讼代理人及其他人诉讼参与人的意见，并赋予他们提出异议的权利，最后作出正确合理的判断。
四、预防滥用撤诉的几点建议
高检《规则》第459条的规定对撤回起诉的各个方面进行了明确并予以规范，对于检察机关准确、恰当运用撤回起诉具有重要的实践意义。除此之外，笔者认为，还应当采取合理有效的措施对滥用撤诉的现象进行预防。
（一）加强对公诉人职业技能的培训。通过扎实的专业知识学习，尤其对新刑诉法及高法解释、高检规则等司法解释及时、充分的学习，同时通过岗位技能大练兵等竞赛活动，加强对业务素质方面的考量等，不断加强公诉人对案卷准确、严格的审查力度，提高其案卷审查能力，以此增强公诉人在审查环节案件证据标准的要求，初步保证案件受理的质量，防止因不当起诉而被迫撤诉的情形发生。
（二）对起诉前有争议的案件建立专项审查机制。对于在审查起诉环节就对案件的事实和证据有较大争议、提起公诉有可能判决无罪的案件，起诉前应当由承办人提出初步建议，经主管部门负责人同意，由主管检察长交检委会讨论，对争议点进行充分的无罪风险评估，对于风险大的案件应做存疑不起诉。
（三）公诉部门应适时提前介入侦查。对于公安机关移送的犯罪情节严重、重大疑难等案件以及自侦部门的重大职务犯罪案件，公诉部门应及时介入、参与对重大案件的讨论，对证据的收集、固定、补充、完善提出意见，这样可使证实案件事实的证据能够及时取得，也能够保证证据的合法性、客观性、关联性，提高移送审查起诉案件的证据标准。
（四）准备把握证据的证明标准。检察机关应始终坚持“案件事实清楚、证据确实充分”的证明标准，对于案件，只有符合刑诉法第53条规定的“定罪量刑的事实都有证据证明；据以定案的证据均经法定程序查证属实；综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”才能提起公诉，尤其对于特别敏感、舆论压力大、社会影响面广的案件，更应要严格、准确把握此证明标准，以事实说话，拿证据证明，以防止为转移矛盾而不当起诉最后被迫撤诉。