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抽象行政行为的可诉性研究
闫桂贞　

　　我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但迄今为止的10年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一即抽象行政行为的可诉性问题。本文试对此进行探讨，希望对我国的行政诉讼法制发展提出一点建议。
一
　　所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为1。抽象行政行为并非正式法律概念，而只是学术用语，作为与具体行政行为的对应，两者的区别在于行为的适用范围不同。抽象行政行为的特点在于，一是具有普遍约束力，它不是针对特定人或特定事；二是具有反复适用性，行政机关可以根据同一抽象行政行为作出多个具体行政行为。
　　在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
　　根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
　　对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院对此无权审理，立法也无须加以重复规定。但是，我国立法明文规定将行政机关制定、发布决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为具有可诉性。
二
　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中2。例如，在德国，公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为，不得提起行政诉讼，另外，原告还不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政诉讼，而抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外。
　　在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。英国法官在对行政行为进行司法审查时可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的“立法意图”，唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。
　　法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定。根据有关判例，一般私法行为，立法行为，国家行为，政治行为例如解散议会、提出法律案等，司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
　　美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第701条列举的两种，一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定、行政机构的内部管理决定等。但近年来美国法律对排除司法审查的范围采取逐步限制的态度。可以说，在美国，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。3
　　其他国家如日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三
　　可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本；其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护4。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力；再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性；最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信5。
　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法制建设的完善程度，目前我国的受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法权、司法权相对薄弱的国情现状6。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，对我国现行的行政诉讼法中的有关条款，例如第2条、第5条、第11条、第12条、第17条、第27条、第32条、第39条、第41条、第51条、第54条等进行相应的修正，将其中的“具体行政行为”改为“行政行为”，从而把行政机关制定具有普遍约束力的行政决定、命令的抽象行政行为纳入司法受案范围，这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的，而且也将有助于我国法制的发展与完善，符合我国立法与国际接轨的要求。
　　
　　注：
　　1胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，第296页。
　　2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。
　　3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。
　　　姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。
　　4郑建勋著：《抽象行政行为的可诉性》，载《西南民族学院学报》，哲社版1998。
　　5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
　　6姬亚平著：《论人民法院对抽象行政行为的审查》，载《行政法学研究》，1993年第3期。
　　
　　(作者单位：北京大学法律系)






　

铁道部


关于加强铁路工程建设中爆炸物品管理工作的通知
铁道部


近几年来，铁路工程部门在加强爆炸物品管理方面做了很多工作，特别是国务院一九八四年颁发《民用爆炸物品管理条例》后，普遍地进行了宣传贯彻，建立健全了一些管理制度，从而保障了施工生产的安全。但是也存在不少问题，近年来丢失、被盗和爆炸事件不断发生。今年六月二
十四日，十六工程局四处爆炸品库管理不善，被犯罪分子盗走雷管二万五千五百发，至今未破案。该处保管员甘益锋先后两次盗卖炸药一百四十四公斤、雷管二百枚。十四工程局三处一段保管员尚春才曾私自将雷管、炸药转送、盗卖三十四次。今年六月七日，该局二处炸药库保管员又将五
十枚雷管交给供应科长徐建荣，徐转给其内弟带回家中倒卖。江苏泰兴民工队承包通霍线白云胡硕车站施工任务，从十八工程局三处一次价拔炸药一千三百一十九公斤，存放在简易仓库里，被犯罪分子盗走三百三十六公斤（已破案）。七月二十九日，一工程局二处七队在炸药加工房里存放
二百九十六公斤炸药和五十枚雷管，看守工雷玉厚违章作业，发生爆炸事故，炸死一人，炸伤七人。一工程局四处和隧道工程局二处在领取炸药运送途中违章超载、超高，押运员不看货，途中各丢失一箱炸药，（被群众拣回）。此外，还发生过职工在江河中炸鱼，炸坏地方水利发电设备的
事件。
存在上述问题的基本原因是，某些单位领导对管好爆炸物品的重要性和丢失被盗后的危害性认识不足，只顾生产，不顾安全，思想麻痹，要求不严，管理制度不健全，安全措施不落实；少数专业职工责任心不强，有章不循，违章作业，甚至利用职权偷拿私藏、转送、倒卖。为了进一步
加强工程建设中爆炸物品的管理，确保施工生产安全，维护社会治安，特作如下通知：
一、加强对爆炸物品管理的领导，逐级建立责任制。爆炸物品管理、使用的好坏，直接关系到工程建设的安全和社会治安，各工程单位必须认真注意，并指定一名领导同志负责切实抓好这项工作，定期研究情况，经常进行检查，对管得好的单位和个人应给予表扬、奖励，差的要批评或
进行经济处罚，发生丢失、被盗和造成事故的要追究当事人和有关领导者的责任，情节恶劣、后果严重的要依法追究刑事责任。
二、加强爆炸物品的清理整顿。各施工单位对今年以来贮存、使用爆炸物品情况要普遍进行一次清理和检查，发现帐物不符及丢失、被盗等情况，要组织专门力量抓紧查清；对散落在个人手中的爆破器材，一律动员收缴，不准私存、私用、转送，更不准把爆炸物品带上火车，危及社会
治安和旅客生命财产的安全。
三、进一步健全管理制度。根据《民用爆炸物品管理条例》，制定本单位贮存、领取、使用、运输等具体管理规定，特别要建立剩余爆炸品的登记、清退制度，不准私留、转送和倒卖。今后路用民工队使用爆破器材时，应建立监督管理制度，严禁将爆破器材分发给承包户或个人保存。

有的民工队确实需要单独作业而价购的爆炸品，应按《民用爆炸物品管理条例》规定，经所在地公安机关批准，方可拔给。
四、使用和管理爆破器材的人员，必须选择政治可靠、责任心强和懂得爆破器材性能的人担当；对现实不满或有可能铤而走险的人和老、弱、病、残人员不能担当这项工作。今后配备这方面的人员时，必须经政工、人劳和公安部门审查，同时由主管业务部门进行培训，并经公安部门考
试合格发给证书后，才能担当这项工作。对现有担任爆炸物品使用、管理人员，要加强教育，并普遍进行考核，不符合上述要求的应予以调整。
五、对爆炸物品仓库要增加安全设施。所有爆炸品仓库都要符合安全规定，并在库房周围设有铁丝网等必要的安全防护设施，存量较大的库房应安装报警器和通讯设施，有条件的可配警犬。要固定专人昼夜值班，严格看守，禁止无关人员进入库区。库房应有消防设备，应清除周围杂草
和易燃物，防止引起火灾、爆炸事故。
六、公安、安监、物资部门要密切配合，经常对使用、贮存、运输爆炸物品的单位和有关人员进行检查，发现不安全因素，要立即采取措施，消除隐患。
以上要求，请各工程单位认真贯彻执行，并将贯彻落实情况分别报部公安局、基建总局、工程指挥部。



1985年11月1日