论民事庭前审查程序的改革
作者：胡瑾琳
作者单位：江西省新余市渝水区法院
内 容 提 要
民事庭前审查程序的改革，是当前人民法院司法改革的一项重要内容。我国现行民事诉讼法对庭前程序的规定较为简单和笼统，人民法院在司法实践中进行了大量尝试性的改革，但囿于立法之限制，庭前程序固有功能和作用尚未得到应有的发挥。本文试从我国庭前审查程序的现状入手，以比较分析并借鉴外国审前准备程序的成功经验和做法为路径，以释放庭前准备程序固有的功能和潜性为目的，围绕程序公正与诉讼效益的价值观念，提出我国庭前审查程序有关建立被告强制答辩制度方面、设立助理法律制度方面、确立民商事案件繁简分流制度方面、规范举证引导制度方面、完善证据收集、保全、展示、交换制度方面、规范庭前调解制度方面、确立疑难案件准备庭会议制度方面的改革设想，真正实现司法的公正与效率。
关键词：庭前审查程序 比较分析 一般原则 改革设想
一、引言
民事庭前审查程序是开庭审理的基础，也是人民法院确认法律事实、迅速作出裁判的关键。受制于我国法律传统、渊源等影响，我国庭前审查程序尚存在诸多的欠缺，其功能作用还未得到最大限度的发挥，还没有引起足够的重视。“就象看戏，人们只注意台上演员的举手投足、剧情演技，而不注意台前的排练和预演一样，庭前程序在诉讼程序研究中是一个容易被忽视的程序。”①鉴此，最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中，明确提出“民事、经济审判方式改革要进一步完善举证制度，除继续坚持主张权利的当事人承担举证责任的原则外，建立举证时限制度，重大、复杂、疑难案件庭前实行交换证据制度，完善人民法院收集证据制度，进一步规范当事人举证、质证活动”，这实质上是建立和完善庭前准备程序的原则规定和要求。本文从我国民事诉讼庭前审查程序的现状与缺陷入手，以比较分析并借鉴外国庭前程序的成功经验和做法为路径，提出我国庭前审查程序的改革设想，真正实现司法的公正与效率。
二、我国民事庭前审查程序的现状与缺陷
（一）人民法院的庭前审查分为形式审查和实质审查。
1、形式审查。审查当事人的起诉是否具备法律所规定的形式要件。当事人起诉，除简易程序外应当向人民法院提交起诉书状及副本，也就是说，当事人的起诉应当采用书面形式。起诉状应当根据规定写明当事人概况，写明具体的诉讼请求和事实、理由，还应当注明证据和证据来源、证人姓名和住所等。起诉状内容有遗漏的，人民法院应当通知当事人补正。形式审查是立案审查的第一个环节，是启动立案程序的起点。审查中着重放在形式是否完备、是否符合法律所要求的诸要素的特征和要求上。而对于涉及主体、诉权、证据等是否适格不是形式审查的目的。
2、实质审查。
实质审查是对当事人的诉讼主体资格、诉权主张以及诉讼时效、证据、是否属人民法院主管及管辖权是否适格等实质要件的审查。人民法院在接到当事人起诉状之后，必须在七日以内审查决定是否予以立案。首先审查是否有适格的原告，原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；原告的起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据。其次应当有明确的被告。再次审查是否属于人民法院受理案件的范围。人民法院受理的民事诉讼应是公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼。最后审查当事人的起诉是否属于受诉人民法院管辖，是否符合地域管辖和级别管辖等的有关规定。符合受理条件的，人民法院应当予以受理，同时将案件受理通知书、举证通知书、诉讼风险告知书、当事人须知等送达给原告。不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理，并将裁定书及时送达给起诉人。法院对于没有参加诉讼的必须共同进行诉讼的当事人有权通知其参加诉讼，当事人也可以自己申请参加。追加的当事人可以是共同原告，也可以是共同被告或者第三人。
3、前置程序审查。民事诉讼中规定了劳动争议案件的当事人应当先申请劳动仲裁，对仲裁裁决不服的，再提起民事诉讼。法律规定了仲裁程序前置或行政复议程序前置的，立案时应审查是否已经经过了必经程序。
4、排除性审查。审查当事人的起诉是否属于法律所规定的不得起诉的几种情况。例如民事诉讼中当事人对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议向仲裁机构申请仲裁，不得向人民法院起诉的；女方在怀孕期间和分娩后1年内,男方不得提出离婚；判决不准离婚和调解和好的婚姻案件，判决、调解维持收养关系的案件,没有新情况、新理由,原告在6个月内又起诉的等,都不予受理。
5、进行证据收集职能。
（1）进行证据保全。当事人申请证据保全，并提供担保的，法院应当给予办理保全。在保全时，法院认为需要也可以通知当事人或其代理人到场，并将证据固定下来，做到有利于庭审质证，维护一方当事人的合法权益。
（2）办理司法鉴定。当事人向法院提出司法鉴定的，或法院审理认为需要进行司法鉴定的，可依职权收集鉴定需要的相关材料，提供必要的鉴定素材，在委托鉴定之后，根据需要法院可以派人负责协调，主动了解鉴定的有关情况，及时处理可能影响鉴定的一些问题。
（3）法院依法进行调查取证或当事人申请法院调查取证。人民法院认为审理案件需要的证据，如涉及损害国家利益、社会利益，追加当事人，诉讼中止、诉讼终结、回避等情形，法院可以进行调查取证。当事人申请人民法院调查取证的，符合证据规则的，人民法院应当给予调查取证，如涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，当事人因客观原因不能自行收集的，只要当事人提出申请，人民法院应当予以调查取证。
（二）审前准备程序与法庭审理程序职能不分，混为一谈。法官的职能长期处于多元化状态，既要做审前准备工作，又要做庭审裁判工作，以致于法官不能从繁琐的审前准备工作中脱离出来，集中精力进行审判，这是非常不利于法官职业化建设。有的法院仍然不能坚持立审分离原则，在立案庭内设立速裁组或简审合议庭，赋予了民事速调速裁权力，这仍然是立审不分、自立自审的一种变相，不符合法院机构改革的要求，应当加以纠正。
（三）我国庭前准备模式是为法官设计的，当事人处于被动地位。从《民事诉讼法》和《民事诉讼证据的若干规定》对现有的庭前准备程序规定上看，其主要内容为：法官向当事人送达应诉材料、答辩状副本，法官告知当事人诉讼权利、义务和合议庭组成人员，法官进行调查、收集证据，法官追加当事人等。不难看出这些程序规定是为法官而设定的，更多的是赋予法官职责和义务，法官是处于主动地位，当事人是处于被动地位，这种模式是不利于当事人发挥主观能动作用。
（四）现有庭前准备模式极易促使法院审判职能替代当事人诉辩职能现象发生，容易形成法院与当事人之间对抗局势，不利于民商审判工作的有效开展。我们不难知道，现有的庭前审查工作均由法官包揽，如果没有法官的召唤，双方当事人就无法参与庭前审查活动。因此，法官开展庭前准备工作在当事人眼里显得尤为重要，法官积极主动状况与否，直接影响到审判的社会效果。有的法官为了查明案情，证明客观上真实，积极主动核实起诉一方的举证材料，甚至亲自收集、补充证据，这种越俎代庖的行为违背了人民法院收集证据规则，将当事人的举证责任和法院收集证据的职能混为一谈。因此，这就需要我们在法律上进一步规范人民法院收集证据的职能和收集证据的范围。
（五）从“一步到庭”审理模式到现有庭前准备模式的转变，可以看出我国是非常重视庭前准备工作的。我国加入世界贸易组织之后，为了能够使民商审判工作与国际顺利接轨，最高人民法院出台了相应的《民事诉讼证据的若干规定》，这是民商审判方式改革的一项重大突破，它否定了“一步到庭”庭前模式的合理性，有着极其重大的进步意义。民事诉讼证据规则出台之前，《民事诉讼法》对庭前程序仅作七条的规定，而《民事诉讼证据的若干规定》却细化到八十三条规定，说明了庭前准备工作改革是时代发展的需要，是民商审判方式改革成功与否的关键。
三、外国审前准备程序比较分析
(一)美国审前准备程序
审前准备程序与开庭审理程序明显分开，是美国诉讼法的一个显著特征。美国的审前准备程序主要包括三个方面的内容:（1）诉答程序，指当事人之间为明确双方所争执的争点而交换诉状和答辩状的程序。诉答程序的主要方式是当事人提出诉状和答辩，主要任务是明确争议点，能否形成争议点决定着要不要进入法庭审理阶段。（2）发现程序,又称证据开示制度,指当事人有权在法庭外直接向对方当事人索取或提供与案件事实有关的信息和证据的一项程序制度。诉答程序仅仅通过诉状和答辩状来确定争议点，具有较强的局限性，而以发现程序的主要特点和功能是通过证据开示来进一步确认争议点，防止诉讼突袭。（3）审前会议。发现程序，原先基本上都是以当事人为主进行，法官一般不予介入，但发现程序的滥用,致使诉讼程序拖滞、审前费用过高。因此,美国联邦民诉规则提出了管理的概念,即设立审前会议,通过举行审前会议、安排日程来强化法官对发现程序的管理，旨在指导当事人进行发现程序，制止当事人无意义的诉讼活动。
美国以发现程序为主的审前准备程序主要是为了防止当事人以突袭之方法取得胜诉判决，使双方始终处于平等对抗的地位，且在审前准备程序就明晰争点，大大地简化了法庭审理。经过审前程序，一大部分案件于审前发现程序或审前会议中得以和解，另有一部分因达不到法庭审理条件或在审前会议中得以和解，还有一部分因达不到法庭审理的条件或因当事人自身的行为而获不经审理的判决即告诉讼终结。现在美国将近95%的民事诉讼案件经过审前准备程序而以和解告终，进入法庭审理的不超过5%，这不能不说是其审前准备程序之一大功效。
（二）法国审前准备程序
法国民事诉讼中的审前准备程序主要包括两个方面的内容：一是对当事人传递证据及期限的强制性规定。如当事人之间除交换诉状和答辩状等准备书状外，规定凡是当事人之间在正式审理之前未传递的书证不得在法庭上作为证据提出，证人在法庭外的证言在开庭之前未能向对方当事人传递的也不能作为证据提出。二是设立了准备程序法官，专门负责审前准备程序的管理。此规定设立的目的与美国审前会议具有相似性。准备程序法官的管理职责包括监督准备程序公正地进行，特别是准时交换诉讼请求、监督事实调查、证据鉴定、监督鉴定人按事实进行鉴定等。法国的审前准备程序与法庭审理从程序上是分开的两个阶段，准备程序法官根据审前准备情况，宣布审前准备程序终了，将案件移送法庭或经法院院长授权，指定开庭辩论日期。一般法庭上不能提供新的证据和事实，若需要重新调查，则重新进行审前准备。
法国的审前准备程序是非常有特色的，先通过协商诉讼，将案件予以分类，决定是进入审前准备程序，还是进入开庭审理，同时加强准备程序法官的职权，大大加快了审前程序进度，为进一步简化开庭审理打下了良好的基础。
（三）德国审前准备程序
德国是“一步到庭”的创始国，过去长期实行的是“一步到庭”的诉讼方式，也存在诸多弊端，如证据自由提出，争议点边审理边确定等，为此德国也作了重大修改，设立了审前准备程序。在审前准备阶段，法官可以采用提前开始准备性的口头辩论或交换书证两种方式中择一来进行审前准备，以保证一次开庭集中审理终结案件；在证据收集问题上，实行证据适时提出主义，并加强了证据的失权效力，即如果当事人在法庭上提出事先并未告知对方当事人的证据，法官可不采纳。德国民事诉讼的这种加强证据失权力，是从根本上保证双方当事人的辩论权，起到加快诉讼，一次集中审结的效果。
综述，从各国立法与司法的情况来看，审前准备程序已成为各国民事诉讼制度上的一个不约而同的选择。审前准备程序的三个特点，一是审前准备程序保证当事人享有充分、平等的辩论权；二是通过双方当事人相互交换证据、明确争点，使当事人在有充分准备的基础上进入法庭；三是服务于法庭审理，减少了那些不必要进入法庭审理的案件，简化法庭审理。该三个特点对我国的庭前准备程序改革具有较强的借鉴意义。
四、我国民事庭前审查程序改革应遵循的原则
（一）坚持立审分离原则。审前程序的改革，应将立案工作与审前程序工作有机进行结合起来，以提高审判工作效率，但切不可将立案职能与审判职能混同起来，违背立审分离原则。比如，有的法院在立案庭内设立了速裁组或简审合议庭，赋予了一定的裁判权力，这实质上是违反立审分离原则的，它对裁判的公正性构成了严重冲击。
（二）服务于庭审原则。审前准备工作的目的，就是要让法官与当事人更加明确案件争议焦点，使法官能够更加熟悉案件情况，当事人能够认清自己的举证方向、举证责任，以增强案件审理的透明度，提高庭审工作效率，起到促进当事人之间纠纷和的矛盾化解的作用。
（三）把握程序公正原则。“程序公正是正确的选择和适用法律，从而也是体现法律正义的根本保障。”②庭前程序是民事诉讼程序中的一个部分，它的公正与实体裁判的公正具有同等重要意义，背离了任何一个方面，均是司法不公的表现。因此，在开展审前准备工作过程中，必须严格遵守《民事诉讼法》、《民事诉讼证据的若干规定》诉讼规则，在操作上不得省略或忽略，以免影响到实体上裁判公正，而引起不必要的重复再审，造成了审判资源浪费。
（四）讲求审判效率原则。审前程序准备工作的根本目的，就是让法官和当事人做好庭审准备工作，更好地发挥庭审效果，提高审判效率，以防止案件突袭裁判和拖延诉讼现象发生，保障诉讼公正与效率价值的实现。因此，审前程序改革是否趋于完善，很大程度要看审判效率是否得到提高，审判效率明显提高了，才能说明审前程序改革是成功的。因此，审前程序改革要不断寻求工作切合点，以真正实现司法“公正与效率”。
（五）坚持审前准备活动与审判活动并重原则。新的民事诉讼审前程序构建，要充分认识“一步到庭”审理模式存在严重缺陷，它冲淡了审前程序的功能，使审前在当事人之间形成了一道隔离带，根本不利于庭审功能的全面发挥，可能妨碍到案件事实客观认定，容易造成多次开庭而导致诉讼拖延现象发生。只有予以重视和做好庭前程序性工作，让法官和当事人掌握案件争议焦点，熟悉相关法规
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②柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，中国公安大学出版社，1991年版，第43页
及专业知识，使当事人明确各自的举证责任，才能促进庭审更好开展，收到较好的庭审效果。
江西省公民义务植树条例(2004年)
江西省人大常委会
文号:江西省人大常委会公告第37号
江西省公民义务植树条例
（1997年8月15日江西省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2004年3月31日江西省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议修正）
全文
第一条为增强公民绿化意识，推动公民义务植树活动的开展，保护和改善生态环境，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例所称义务植树，是指按照绿化委员会统一安排进行的无报酬的植树、种花、种草及其管理抚育，或者其他与绿化有关的劳动。
第三条本省行政区域内的适龄公民，除丧失劳动能力者外，应当参加义务植树。
前款所称适龄公民，是指男性年满18周岁至60周岁，女性年满18周岁至55周岁的公民。
年满11周岁不满18周岁的未成年人，根据实际情况，应当就近参加力所能及的义务植树劳动。
第四条义务植树工作应当以绿化宜林荒山荒坡、改造残次林和疏林补植为重点，结合城乡绿化工程，发展义务植树基地和高效益的果木经济林；实行种植与管理抚育相结合，生态效益、经济效益与社会效益相结合的原则。
第五条各级人民政府应当加强对义务植树工作的领导，将义务植树工作纳入国民经济和社会发展规划，实行领导干部任期绿化目标责任制。
第六条县级以上人民政府绿化委员会（以下简称绿化委员会）负责指导、协调、监督本行政区域内的义务植树工作。绿化委员会办公室负责日常具体工作。
绿化委员会应当根据造林绿化总体规划，组织林业、农业、城市园林、铁路、公路、水利、煤炭、轻工等管理部门制定义务植树规划，确定义务植树重点和义务植树基地。
第七条广播电视、新闻出版单位以及其他机关、团体、企业事业单位应当开展义务植树的宣传教育，增强公民履行义务植树的意识。中小学学校应当结合劳动课程，普及义务植树常识。
第八条县级人民政府绿化委员会每年应当根据义务植树规划和当地实际情况，将义务植树的任务下达到本行政区域内的乡镇人民政府、街道办事处以及其他机关、团体、企业事业单位。
义务植树任务采用《义务植树通知书》的形式下达，并应当写明植树数量、品种、地点和完成时间以及其他要求。
机关、团体、企业事业单位的职工由本单位负责组织参加义务植树。城镇个体工商经营者和非农业户籍的待业公民，由镇人民政府或者街道办事处负责组织参加义务植树。
农民由其户籍所在地的乡镇人民政府或者村民委员会根据国家有关规定负责组织参加义务植树。
第九条每个适龄公民每年应当义务植树4棵，或者义务完成相当于一个劳动日的种花、种草、育苗、整地、施肥以及其他与绿化有关的劳动。
本系统、本行业有植树造林生产任务的，不得免除绿化委员会下达的义务植树任务。
第十条义务植树的地点应当坚持就地就近原则，由绿化委员会指定，也可以由承担义务植树任务的单位自行选定，但应当报经绿化委员会同意。
经绿化委员会认可，工矿、林场、铁路、公路以及大中型企业，可以在其管辖的场所建立义务植树基地，开展义务植树活动。
第十一条参加义务植树的单位和个人，应当按照绿化委员会的要求，保质保量完成义务植树任务。
绿化委员会应当对本年度义务植树任务的执行情况进行检查验收，并建立义务植树登记卡。
第十二条义务植树所需的苗木、花草，由林权单位或者承包经营者无偿提供。
县级以上人民政府有关部门应当根据义务植树规划和年度任务，办好苗木基地，培育良种壮苗，保证义务植树的需要。
第十三条在国有土地上义务栽植的树木、花草，归土地的使用单位所有，没有明确土地使用单位的，由县级以上人民政府依法确定。在集体土地上义务栽植的树木、花草，归集体土地所有者所有。另有合同约定的，从其约定。
林权确定后，由县级以上人民政府发给权属证书。
第十四条对义务栽植的树木、花草，由林权单位负责管护，实行管护责任制。
采伐和更新义务栽植的林木的，应当按照《中华人民共和国森林法》和国家《城市绿化条例》的有关规定执行。
第十五条每个公民应当爱护树木花草，保护义务植树成果；对破坏树木、花草的行为，有权制止，并向绿化委员会及其有关部门举报。
第十六条有下列成绩之一的单位和个人，由县级以上人民政府或者绿化委员会给予表彰、奖励：
（一）在义务植树或者绿化工作中成绩显著的；（二）保护绿化成果有突出贡献的；（三）制止或者举报破坏树木、花草行为有功的。
第十七条未按时完成当年义务植树任务的，由绿化委员会按每棵3元的标准向承担义务植树任务的单位收缴绿化费；逾期不缴纳的，每日按应缴绿化费加收2‰的滞纳金，并可由行政监察机关对其主要负责人给予行政处分。
绿化委员会在收缴绿化费时，应当开具省财政部门统一印制的专用收费票据，否则当事人有权拒交。
绿化费由绿化委员会统一管理，必须用于与义务植树有关的雇用植树人员的劳动报酬和义务植树宣传教育，不得挪作他用。
第十八条有下列行为之一的，由所在单位或者有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在义务植树工作中玩忽职守、弄虚作假、徇私舞弊的；
（二）挥霍浪费、挪用、贪污义务植树绿化资金的。
第十九条对侵占、毁坏、盗伐、滥伐、擅自砍伐树木，或者哄抢、侵占、盗窃、毁坏绿化设施的单位和个人，依照有关法律、法规规定处罚。
第二十条驻本省行政区域内的人民解放军、武警部队，按照国务院、中央军委的有关规定参加义务植树。
第二十一条本条例自1997年10月1日起施行。1982年2月19日江西省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《江西省人民政府关于开展全民义务植树的若干规定》同时废止。
