对公权力启动民事审判监督程序中若干问题的思考
吉林大学经济信息学院
2002级法学3班
刘英博
指导教师：车传波
内容提要
民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度。该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、实事求是、保证司法公正的司法理念。在这项制度中，可以启动审判监督程序的法定主体为案件当事人、法院、检察院。后两者代表国家机关，因此传统意义上我们可以称为公权力机关。虽然民事审判监督制度对于保障司法公正，树立司法权威，维护国家法律的正确、统一确实起到了重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存在的一些问题也日渐显露。我国的民事再审程序迫切需要改革与完善。笔者拟从我国公权力启动民事审判监督程序这一环节中入手，对这方面的问题进行初步的研究和探讨。
关键词：
审判监督程序 公权力 私权利 立法思想 诉讼模式 程序利益 先诉制度 再审之诉 上一级法院一审终审制
一、 检察院在提起审判监督程序中体现的问题
（一）检察院提起审判监督程序造成了对法院的权力的冲击
对于什么样的案件可以提起抗诉，法律虽然列举了几种情况，但是没有更明确的规定，操作起来也相对困难。针对审判监督程序的启动条件之一--就产生效力的判决、裁定可以提起抗诉这方面来思考，产生效力的判决和裁定的范围究竟是什么呢？法院在审判案件中可能就案件的结果做出裁定；也可能就其它问题做出裁定。例如对当事人的诉前保全申请、诉讼保全和申请破产的申请做出裁定。这些裁定一经做出就发生了法律效力，检察院是不是也要对这些裁定作出抗诉呢。笔者认为，针对这些在诉讼过程中产生的裁定不应该进行抗诉，有时反而显得多余和毫无意义：例如当事人在诉讼中提出的财产保全的请求，法院对此请求作出了裁定并予以执行。在整个案件终结后，检察院对此裁定再作出抗诉就显得没有意义。因此法律的本意应该是就法院对案件作出的终局性的判决和裁定进行抗诉。如此的话，就应该在法律中做出具体的说明。
对于抗诉条件之二--“确有错误”来讲，依诉讼法列举的内容来看，检察院既可以依案件实体方面的错误提起的抗诉，也可以因程序方面的问题而提起的抗诉，范围可以说确实广泛。那么，从检察院的自身特点和法律规定的职权这一角度分析，它是整个法律体系的监督者，拥有对法院行使权力的监督权。尤其凸显出是一种对程序上事后监督--只有所有与案件相关的程序结束后才可以提出的监督。但就是这种监督权在启动审判监督的环节中侵犯了法院的权利。首先，民事诉讼法中没有赋予检察院对于可以启动审判监督程序的证据和庭审证据真实性、充分性的审查权，那么检察院以什么理由认定案件的主要证据不足来启动审判监督呢。其次，由于没有对证据进行认定，又何以认定法院对法律的适用是不是确有错误呢。因此笔者认为，对于这些在案件诉讼中的实体问题检察院没有必要进行抗诉，相应的对于明显的违反程序和审判人员枉法裁判等程序上的内容正是检察院的职权范围。否则，他的权力过大必然对法院的权力形成冲击。
（二）检察院提起审判监督程序可信力不足，造成司法资源浪费
这个问题是由第一个问题衍生出来的。在提起抗诉后，如果证据内容真实、数量充分，那么原来案件的判决结果和当事人的权利义务关系就有可能重新建构。与此相对的是，如果提起抗诉的证据内容不真实、数量不充分，就不能推翻原判决；检察院又没有义务帮助当事人收集证据，当事人就还要在搜集证据上疲于奔命；法官往往被纠缠在这种无理之诉中，这就使法律显得很无奈。无形中造成了司法资源的重大浪费。况且在民事案件的审判和抗诉中，检、法两家在观念上的矛盾本来就很突出，这样的抗诉行为，对于案件的解决往往没有帮助。以长春市中级法院为例，笔者在实习期间，和很多民事庭的法官接触后感觉到他们都认为检察院在没有参加庭审，没有进行证据调查，尤其是没有对案件全面认识的情况下，就没有资格对案件进行干涉；通常只能在有检察院参与的刑事案件中起到作用。虽然这种观点有些偏激，但真正反映了双方争论的焦点，是个急待解决的问题。
（三）对于检察院的巨大权力缺乏有效的监督和限制
根据民事诉讼法第186条的规定，只要抗诉合乎法定形式要件，法院必须再审，这是我国检察机关抗诉权的一大特色，而且绝不准带有任何附加条件。在民事案件的抗诉中，这种特色体现为四个方面的不限：即对于提起审判监督的时间不限，提起审判监督的案件类型不限，提起审判监督的案件法院是否认可不限，是否依当事人的自由意志行使诉讼权利不限。虽然在实务中，由检察院提起的审判监督案件不是很多，但是拥有几乎不受限制的权力始终影响着其它的受监督机关。在理论上讲，法院作出的所有的产生效力的判决、裁定，就因此又处于效力待定的状态--因为没人可以预料到自己的案件会在什么时候受到检察院的抗诉，也不知道什么时候起会进入到审判监督的程序中，就自然不会按照已经生效的判决或裁定来行使权利和承担义务。而且审判监督程序实质上是审判程序的延伸，通常还是适用一般的程序来审理，那么，当事人双方就各有百分之五十的机会胜诉。原来确定好的权利义务关系又处于不稳定状态。如此推想，全国的案件就都会使已经确定的权利义务关系又重新回到不定的状态，这种情况决不是立法者想要看到的。而这些结果，很有可能就是检察院权力过大而造成的。法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中精辟论断：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[注1]。因此对于检察院权力的确定和限制对于建构新的、稳定的法律监督机制来说已经成为一种迫切的需要。
（四）检察院的抗诉权侵犯当事人的诉权
按诉讼法规定和理论理解，检察院的民事案件抗诉权只能针对人民法院的民事审判权，而不宜介入当事人间的权利义务之争。但是，检察院拥有的抗诉权的确侵犯了当事人的诉权。在现在的案件中，我们可以将其大体可以分为和公共利益、国家利益、公序良俗、他人利益有关的案件和与以上都无关的自然人案件两种类型。后一种案件依司法自治原则就应当由当事人自由处分，公权力和其他任何力量都没有介入的必要。案件终局结束，一旦当事人在权衡利弊后放弃申诉，那么就说明他对审判结果满意，同时就确认了权利义务关系。如果还是要依靠公权力提起再审，新的案件结果未必会让当事人接受。试想，如果检察院依自己权力对某一案件提起了抗诉，法院就这一案件作出了新的判决，但是当事人不服，或是早已认可了原来的判决，那么我们的法律尊严和权威就荡然无存。强迫当事人接受新的终局裁判应该不是一部“良法”所要体现的权力。在这个层面上，我们应该就检察院提起抗诉的可行性和必要性做出判断，应该在这两个制约的条件下作出选择，或者找到一个平衡点来解决这样的问题。谈到了对于诉权的侵犯，就一定要对诉权的内容进行确认。所谓的诉权，不单是我们平常意义上提到的案件原告，上诉审中的上诉人，或审判监督程序中的申诉人独有的权利。同时，这也是被告，被上诉人和被申诉人拥有的法定的权利。只有双方都拥有平等的权利，民事审判才可以说是在平等的基础上进行的，双方的法律地位，诉讼实力才有可能是平等的，并符合民法中的相关规定。但是检察院就案件提起审判监督程序恰恰就是在打破这种权利的平衡，因为检察院提起审判监督程序就意味着他已经支持了申诉人的意见，认为相对方在原来的案件终结后取得的权利是不合法的。因此，这一方当事人就有了公权力的支持。相对的，另一方当事人的力量就显得很单薄，缺少一个像检察院这样有力的机构在支持，诉讼中必然处于下风。在这样力量悬殊的情况下重新开始诉讼，不就是在侵犯被申诉人的诉权吗；不也是在违犯法律关于平等诉讼的规定吗；这种违反了程序的审判监督如何保护当事人的真实利益呢。因此，出现这样的问题，不能不引起我们深刻的思考。
二、法院在提起审判监督程序中体现的问题
（一）法院的权力受到检察院冲击
法院同检察院一样，都拥有对案件提起审判监督的权力，而且在提起此程序的条件方面也大体相似。所不同的只是在关于提起审判监督的证据方面增加了部分内容。这样的立法目的就仅仅是为法院增加了部分权力？不是的，笔者认为立法所真正体现的目的是为了充分发挥法院自身的特点--对案件的实体拥有充分的审查的权力。这和检察院对案件的程序的认定有权利一样，是同一个问题的两个方面。但现在法院的权力被检察院侵犯，丧失了原来的权利建构，不能不说对案件的认定没有影响。详细的理由和检察院侵犯法院权利部分的内容相同，在此不再重述。
（二）法院提起审判监督程序违反了“不告不理”原则，构成了对当事人诉权的侵害
司法的特点之一是具有被动性，在法院方面体现为传统的“不告不理，告什么理什么的原则”。特别是在诉讼阶段，如果当事人没有就诉讼的结果提出异议，法院就不会提出干涉；如果当事人对于案件的结果有异议，就会行使上诉权或是申诉权，此时法院就有权力干预。相反，当事人在接受了结果后就不会提出这样的权利申请，那么法院再次是凭借自己权力的介入就很明显侵害了当事人的诉权和处分权，而且违背了法院以消极方式行使权力的特点。加之在现在的诉讼中，当事人是否进行诉讼，如何进行诉讼都涉及到经济利益的问题，以最小的成本获得最大的利益收获应该体现在现代诉讼中，这是诉讼的科学性、效益性的体现。由法院依自身权力启动的民事审判监督程序，无形之中就可能会给当事人造成审判监督程序中支出大于获利的不当现象。
（三）当事人引起审判监督程序困难
民事诉讼法中对于当事人引起审判监督程序的规定是框架式的，在实践中不具有可操作性。现在各地法院的做法又不尽相同。以长春地区法院为例，现在对于是否提起审监的做法一般是由院长提议，提交院长和各庭的正职厅长组成的审判委员会进行讨论，结果最后决定是否对案件进行再审。决定再审的就会提起审判监督程序；反对再审通常就会对当事人说明理由，劝其放弃继续申诉。但是通常情况下，没有特殊的原因，这种讨论的过程都是非公开的。因此问题就在于当事人一旦没有得到预期的结果，并不会信服法院是不是在公正的情况下作出公正的决定。怀疑无限就会引起申诉无限。同时，这种制度也给了法院暗箱操作的可能，为不法行为的发生打开了方便之门。
（四）法院提起审判监督程序违背了判决的基本效力的基本理论
判决或裁定一旦作出就产生一定的形式效力，对于法院也产生拘束力。在同一审级中，即使判决和裁定有瑕疵，法院也不可自我改变结果。对法院的拘束力，只有在法律允许依职权变更判决的限度内才会缓和[注2]。因此，如果立法认为判决可以由法院自由的做出改变，那么判决的拘束力就会荡然无存，案件的结果再次处于不定的状态，同时法院的威信和判决的权威性就会荡然无存，也不利于法律本身发挥作用。
法理学认为法的作用为:(1)保障、引导和推进社会主义市场经济；(2)保障、引导和推进社会主义民主政治；(3)保障、引导和推进社会主义精神文明；（4）保障、引导和推进对外开放，维护国际和平和发展[注3]。现在我国加入了世界贸易组织，在经济模式上要符合国际社会的发展，相应的作为上层建筑的法律也要有相应的改变。在经济继续法律对其利益进行保护和确认时，我们要求法律可以解决经济活动中的各种纠纷，我们要求法律维护正常的经济秩序。在利益的归属不稳定的前提下，外商就不会与我们合作，因为他们接受的司法观念是：可以接受败诉的结果，但是不能接受不稳定的权利义务状态，这样所有的利益都不会得到保护。法没有起到应该有的作用或者没有起作用，那它就只能起到副作用，相信这不是立法者所愿意看到的。
三、公权力启动审判监督程序存在问题的原因
（一）绝对的真实和程序利益的冲突
我国审判监督程序遵循的基本原则是“实事求是，有错必纠”。这原本是我党在建设国家认识问题过程中总结的一条哲学道理，在建设国家中当然是正确的。但是把一条哲学道理应用到实践性很强的法律中，无疑就是形而上学的唯物主义反映论的体现。把他认定为一条法律原则，笔者认为不妥。对于程序法来讲，他的价值分为内在价值和外在价值。内在价值也成为目的价值，通常体现在程序公正、自由、效益上，而外在价值是实现民事诉讼外在目的的手段和工具。在再审程序中则体现为认定事实客观准确和适用法律正确。此时，我国的审判监督指导原则和诉讼法的外部价值合二为一--目的又为追求绝对的客观事实和适用法律的双重的“绝对正确”。但真实的事实不可能再现，正如有学者指出的那样：“在诉讼中所再现的只是法律意义上的事实，而非原始状态的实际事实。审判上所能达到的只能是形式事实，而不可能是真实的事实[注]”。笔者认为追求客观事实的真实性不但浪费精力又没有必要；同时，由于追求可观的真实而引起对判决的质疑，以至进入到审判监督程序，对已生效的判决和裁定进行修改，则诉讼将永远继续下去。程序利益与实体利益、程序的外在价值与内在价值不可避免地会产生冲突，最终牺牲的只能是程序利益。没有程序利益就跟本不会有真正意义上的实体利益，那么审判监督就陷入了这样的恶性循环中。而笔者认为，为追求个案的绝对公正而牺牲整个民事诉讼体系的程序利益，是得不偿失的。
（二）中央集权体制和计划经济体制扭曲了我国法的价值系统
法理学认为法的价值系统指由占统治地位的社会集团持有的由一组与法有关的创制和实施相关的目的价值、标准和形式价值三部分组成的价值系统。
本文中我们着重就法的形式价值系统相关的问题展开研究。法的形式价值是指法律制度在形式上表现出的优良品质[注5]。它应当体现出公开性、稳定性、连续性、严谨性、灵活性、实用性、明确性和简练性。建国初期和在相当长的一段时间内，我国都实行的是高度的中央集权和僵化的计划经济体制，长期或习惯性的使用行政手段解决现实生活中的各种问题就成了一种惯式，甚至认为行政手段比法律手段更为便当，认为法律反倒束缚了手脚。这种思维定式体现在司法实践中喜欢用行政的方式来指使司法行为，在审判监督阶段最明显的体现就是提起审判监督的“第四主体”--权力机关人民代表大会和其常务委员会。实践中，人大可以通过提案的方式要求法院提起审判监督程序。由于法院处于整个监督体系的最低层，所以难以抗拒人大的要求。当人大通过某种行政手段要求法院改判案件时，往往是某位领导的“批示和指导”造成的。目前中国正在向法制的社会迈进，法律的多重价值中，权威性、普遍性、统一性和完备性是必不可少的。确定划分行政权力的界限，树立有法可依、法律调整行为的观念成为了一种必要。
（三）职权主义思想浓重，给当事人的私权利带来侵犯
职权主义思想的实质就是整个法庭审判的进程，包括证据的搜集、调查、认定和程序的推进都依法院的职权进行，当事人在诉讼中的权利被压制得很小。但从世界发展的现状看，即使是一直推崇职权主义模式的大陆法系国家在这方面也采用了越来越接近当事人主义模式的一些做法和经验。所谓的当事人主义就是和职权主义相对的，在诉讼中，法官的权力很小，当事人拥有搜集、调查、认定证据的权利，甚至还可以推进法庭的审理进程。相比较之下，在两种模式中“取长补短，平衡权力”这种做法更有利于发挥大陆法系公权利的作用和保护当事人的处分权和诉权。这是一种法学科学性的体现，科学性也正是立法的一个基本原则。随着我国改革的深入开展，私权利和公权力的冲突已经开始显现，如何调和并达成“双赢”还要立法者加以思考。
珠海市扶助残疾人若干规定
广东省珠海市人民政府
珠海市扶助残疾人若干规定
珠海市人民政府令第9号
《珠海市扶助残疾人若干规定》已经1997年12月12日市人民政府常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。
市长 黄龙云
一九九七年十二月十八日
珠海市扶助残疾人若干规定
第一条 为发扬社会主义的人道主义精神，帮助残疾人解决实际问题，根据《中华人民共和国残疾人保障法》的规定，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 凡符合国家规定的残疾标准、具有本市常住户口的残疾人，凭珠海市残疾人联合会核发的《残疾人证》，可享受本规定的优惠待遇。
第三条 残疾人在本市各级医院看病，给予优先挂号，优先就诊，优先取药。
第四条 没有参加工作和个体户中的残疾人因患白内障、小儿麻痹后遗症、脑瘫、重症精神病需做手术或其它治疗，其家庭收入在当地最低生活保障线以下的，可向当地民政部门申请补助，经民政部门审批后发给医疗补助金。
第五条 在本市小学、中学(含职业中学)就读的残疾学生免收学费，生活困难的，减收50％杂费。本市中等专业学校、技工学校，对残疾学生减收50％学费、杂费，对丧失劳动能力的残疾人子女免收学费、杂费。
本市中等专业学校、技工学校、高等院校对符合国家规定录取标准的残疾考生，不得因其残疾而拒绝接收。
第六条 残疾人从事劳务、服务性的个体经营，经当地残疾人联合会证明可优先核发营业执照，其取得的经营收入，经税务部门批准厂可免征营业税、个人所得税，经有关部门批准，可免收工商管理、卫生、治安费。
第七条 由有本市常住户口的盲人开办的集体或个体医疗按摩诊所，应聘用持有经市残联确认的按摩员证书的本市盲人为按摩员。符合此条件的，经市残联和民政局审核，市卫生局批准发给《医疗机构执业许可证》，市工商局核发营业执照，免收各种管理费。
第八条 残疾人开办私营企业，凡安置本市残疾人员占生产人员总数35％以上的(对行动不便的残疾人，在家或工疗站、企业附设车间加工生产，可作安置残疾人员计算，下同)，暂免征企业所得税，超过10％未达到35％的，减半征收企业所得税。
企业安置本市残疾人员占生产人数总数35％以上的，其从事劳务、服务性（广告业除外）的收入，免征营业税。安排本市残疾人员占生产人员总数50％以上的，其生产销售的产品(除国家规定不能享受优惠的产品外)，可采取先征收后返还的办法，给予返还全部已纳增值税的照顾，安排本市残疾人员占生产人员总数的35％以上但未达到50％的，先按规定纳税，如全年发生亏损，可申请部分或全部返还已征增值税。
残疾人本人从事种养殖业，可免征农业税，免交乡(镇)统筹费、义工费、公益事业费等。
残疾人组织兴办解决残疾人就业的企业，以及残疾人从事个体经营、开办私营企业，工商部门给予优先核准登记，并在条件上给予适当放宽。对这些企业从事特殊行业经营的，行业主管部门在审批时给予优先支持。对经营的残疾人用品用具免征增值税。
第九条 对丧失劳动能力、无依无靠、无经济来源的残疾人，属城镇的，由民政部门优先安排入福利院，属农村的，由镇政府优先纳入五保户给予照顾或安排入敬老院。
第十条 城镇中度以上的残疾人与外地人结婚的，为照顾残疾人生活，可向有关部门申请，有关部门应当帮助解决其两地分居问题。
第十一条 对本市残疾人乘坐客运汽车、飞机、轮船凭《残疾人证》给予优先购票、优先上车(船）及候机等服务。盲人乘坐市内公共汽车给予免费服务。肢残患者免费携带随身必备的辅助用具。
第十二条 单位和个人邮寄盲人读物邮件的，可免收邮递费。
第十三条 残疾人为刑事案件被告人，因经济困难或其它特殊原因没有委托辩护人的，由市法律援助中心指定援助律师提供辩护。
对因其它诉讼确需法律帮助，但负担律师费用有困难的残疾人，市法律援助中心应当予以法律援助。
第十四条 农村残疾人(含征地户残疾人)是家庭主要劳动力，需新建或扩建住房的，给予优先报建审批，经济有困难的，经当地残联审核，县、市建委或规划国土行政主管部门批准，可减免报建费和其它有关费用。
第十五条 本市残疾人，在本市各电影院、剧院观看电影、录像、体育表演、文艺演出等活动，凭《残疾人证》可五折优惠购票。
第十六条 本市残疾人进入体育场馆及圆明新园、珍珠乐园等游乐公园，凭《残疾人证》五折优惠购门票，进入市内其它公园给予免票。准许肢残患者轮椅进入公园。
第十七条 金融机构对从事工业、商业、服务等行业申请贷款的残疾人，在同等条件下，给予优先贷款扶持。
第十八条 残疾人运动员个人到市、区、县体育场(馆)训练，凭残疾人证免收场租费。
第十九条 进口下列残疾人专用品，海关按有关规定免征进口关税和进口环节增值税、消费税：
(一)肢残者用的肢辅具，假肢及其零部件，假眼，假鼻，内脏托带，矫形器，矫形鞋，非机动助行器，代步工具(不包括汽车、摩托车)，器具，生活自助器，特殊卫生用品；
(二)视力残疾者用的盲杖，导盲镜，助视器，盲人阅读器；
(三)语言、听力残疾者用的语言训练器；
(四)智力残疾者用的行为训练器，生活能力训练用品。
第二十条 福利、康复机构进口国内不能生产的下列残疾人专用品，按隶属关系经民政部或中国残疾人联合会批准，并报海关总署审核后，免征进口关税和进口环节增值税、消费税：
(一)残疾人康复及专用设备，包括床(旁)监护设备、中心监护设备、生化分析仪和超声诊断仪，
(二)残疾人特殊教育设备和职业教育设备；
(三)残疾人职业能力评估测试设备；
(四)残疾人专用劳动设备和劳动保护设备；
(五)残疾人文体活动专用设备；
(六)假肢专用生产、装配、检测设备，包括假肢专用铣磨机、假肢专用真空成型机、假肢专用平板加热器和假肢综合检测仪；
(七)听力残疾者用的助听器。
第二十一条 在珠海经济特区内为安排残疾人就业专门设立的生产企业所进口的自用物资，可按国家现行规定，对其进口关税和进口环节税实行先征后返。
第二十二条 本规定自公布之日起施行。
