您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

浅谈国有资产管理的客观需要

傅欣


国有资产是指归国家所有，并由国家进行支配、使用、调度、处分的资产。在现代社会，不论在西方国家还是在中国，国有资产都有如下几种表现形式：①由国家作为单一出资主体的企业，包括国有独资有限责任公司和国有独资非公司企业；②由国家作为出资主体之一，与其他各类出资主体一同出资建立的股份有限公司，并且其中的国有股份占控制地位时，此时的国有股份也是国有资产；③国家作为出资人主体之一的股份有限公司中国有股份不占控制地位时的国有股份，但这种情况各国实践中并不多见(1)可以忽略而只注重前两种。
而不论作为前两种国有资产的表现形式的哪一种，国有资产都有被监督管理的客观必要。因为任何公司（或企业）的实际经营者，如董事会成员、经理，都面对一个利益双重选择体制：是维护资产所有者的利益还是借管理之机实现自身利益最大化的问题。而且如果没有一个良好的激励机制与严格的惩戒机制一同运行的话，很少有人能相对合理的既维护出资人的利益又实现自身的利益的最大化，而能仅从维护资产所有者利益的角度出发而损害自己利益的经营者就更少。另外如前所述，国有资产的使用范围大都在关系国计民生的一国的重要领域，这就要求对国有资产的直接经营者的监管力度更要大于对普通民间资产的监管力度，因为如果对民间资产的监管意味着一种和谐的秩序，那么对国有资产的监管就意味着这种和谐秩序的有效保障。
本人认为，对国有资产的监管行为，主要从以下两个方面、四个功效着手。第一个是监督国有资产的运行。对于国有控股的股份有限公司而言，向公司派出一定数量的股东大会成员或监事会成员是对股份有限公司有效监督的方式，因为股东大会是股份有限公司的权力机构，一切决议必须通过股东们的有效表决才能生效，按照有效比例原则派出的占控制数量的股东大会成员一方面可以直接监督董事会成员及经理在日常事务中有无损害公司利益的不当行为，另一方面也监督他们是否有在日常事务中损害国有资产的行为(2)。对于国有独资的企业与公司而言，由于不存在其他“外部人”的参与，故而对其领导人员进行监督是极为重要的，而且为了防止监督的事后性、被动性，分别监督其职务人员的合理合法性与职务行为的合理合法性是很必要的。第二个方面是对国有资产进行管理。本人认为，对国有资产进行管理的最重要的方面是确保所有权与经营权的绝对分离，因为这种分离有以下四重功效：首先，所有权与经营权分离后，管理者首先要确定公司（或企业）的哪些权益是国有资产的范畴，即对公司进行清产核资，以确定所有权的范围。其次，所有权与经营权分离后，一方面经营者无权处分国有资产，无法将国有资产变卖以实现自身利益；另一方面所有权人才能行使处分权能将国有资产在特定交易中心以公开、公平、公正的方式进行买卖，这两方面都有效的防止了国有资产的有形流失问题，即国有资产的有效保值问题。再次，所有权与经营权分离后，所有权人不能对国有公司的经营行为再进行直接管理，只能间接的以任命经营者的方式管理企业，这必然要求建立现代企业制度，即公司制度。因为不论是制度管理学的理论还是各国实践都表明公司制度是目前对于国有资产管理而言最行之有效的制度，这一制度相对于直接由所有人管理或直接听任经营权人管理的优越之处就在于：一不管死，二不放乱。而这就要求管理国有资产的过程中要指导企业建立现代企业制度，同时健全公司治理结构，从而防止国有资产的无形流失问题，即增值问题。最后，所有权与经营权分离后，建立公司的另一个功效便是要建立有限责任公司，因为有限责任公司对所有权人的财产保护比无限公司要大得多，建立有限责任公司的最实际目的便在于本国国有有限责任公司在与外国公司交往时一旦形成破产债务，外国公司不会向另一个本国国有有限责任公司在外国的机构提起追偿之诉，从而有效的脱离传统一人公司承担无限责任的桎梏。
上述国有资产监管的两个方面与四个功效表明，国有资产的监管主要体现三大职能。其一是“把家虎”的职能，即首先保证国有资产不会有形流失，这是国有资产监管的首要目的，也是国有资产所有权人保护自身财产的首要目的。其二是“指航员”的职能，即指导国有企业建立健全现代企业制度，为国有企业的发展提供充分准备。其三是“参谋部”的职能，即在建立健全现代企业制度过程中及过程后对国有资产的监督管理时防止国有资产的无形流失，从而使国有资产在保值的基础上实现增值，而这也是对国有资产进行监管的最终目标。并且尤为重要的一点是，在国有资产监管过程中，这三大职能是既相互独立又相互联系的有机整体：一方面三大职能各自负责国有资产运行中一个环节，并且在一定时间段内有一个监管过程上的前后顺序性，即国有资产保值——建立现代企业制度——国有资产增值；另一方面这三大职能在长期过程中是并行存在的，是国有资产监管过程中需要并举的三方面——国有资产保值的同时就要求增值的同步实现，国有资产增值之后并不停止，要求继续保值，国有资产的保值、增值都以建立健全现代企业制度为关键，而这个建立健全的过程不是一步到位的，是一个不断深化、不断发展的过程，故而只有要求国有资产监管的三大职能同时进行，常抓不解，才能真正实现国有资产的有效监管。
而具体到我国来说，对国有资产进行监管至关重要，一方面因为我国国有资产归全体人民所有，维护国有资产就是维护全体人民的根本利益，是“三个代表”的重要体现；另一方面，维护国有资产，对其进行监管是保证我国当前以经济建设为中心的基本国策的有效、有力实施的重要方式。另外，针对目前我国国有资产流失（不论是有形流失还是无形流失）日趋严重的问题，对国有资产进行有效监管是防止国有资产流失的最根本手段。
(1) 之所以国有资产的第三种表现形式并不多见，是因为：首先，国有企业（不论一般企业还是有限公司或股份有限公司）一般都关系一国的国计民生问题，必须由国家控制才可以保障国家秩序的稳定；其次，作为表现形式之一的股份有限公司而言，国有股份不具有控制地位，则只是一般的国有资产投资行为，那么由国有资产投资公司在二级股票市场进行买卖即可，且这样还不受公司法上记名股东的转让股份的时间限制。
(2) 这两方面是同种表现形式但具有不同内涵的。前者是任何股份有限公司的股东大会成员或监事会成员的共有职责，后者是只在国有控股的股份有限公司中国有资产的出资人派出的股东大会成员或监事会成员的职责。


上海市人大


上海市统计管理条例（修正）
上海市人民代表大会


（1993年12月15日上海市第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 根据1997年8月13日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十八次会议《关于修改〈上海市统计管理条例〉的决定》修正）


第一条 为了适应社会主义市场经济和社会发展的需要，加强对本市统计工作的管理和监督，保障统计资料的准确性和及时性，真实反映本市经济、社会的发展状况，根据《中华人民共和国统计法》及其实施细则，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本市范围内的国家机关、社会团体、企业、事业单位、各种经济联合组织和个体工商户，必须依照国家统计法律、法规和本条例的规定，准确及时地提供统计资料。
基层群众性自治组织和公民有义务如实提供国家和本市统计调查所需要的情况。
第三条 各级人民政府应当加强对统计工作的领导，保证统计工作的正常进行。
市统计局是本市统计工作的主管机构，对本市统计工作行使管理、协调、监督、检查的职权。市人民政府其他各部门根据各自的职责设置统计机构或者指定兼管统计业务的机构，配合市统计局做好统计管理工作。
区、县人民政府应当设立独立的统计机构，对本区、县的统计工作行使管理、协调、监督、检查的职权，在统计业务上以市统计局的领导为主。区、县人民政府其他各部门可以设立统计机构或者配备统计人员做好统计管理工作。
乡、镇人民政府根据需要配备统计人员，并指定助理主管统计业务。街道办事处设专职或者兼职统计人员。
各企业、事业单位根据需要设立统计机构，或者在有关机构中配备统计人员，并指定统计负责人。
第四条 市统计局和区、县人民政府统计机构及人民政府其他各部门应当定期组织统计人员进行业务学习和岗位培训。
第五条 统计机构和统计人员依法独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，依照统计法律、法规和统计制度的规定，如实提供统计资料，准确及时地完成统计任务，保守国家机密。
第六条 市、区、县人民政府统计机构和其他各部门可以设置统计检查机构，或者配备统计检查员，履行统计检查职责。
统计检查员由市统计局培训后发给《统计检查证》，持证开展统计检查工作。
统计检查机构、统计检查员在执行统计检查时，有权发出《统计检查查询书》，被检查单位的领导人员或者有关责任人员应当如实提供资料，按期据实答复。
第七条 本市各地区、各部门、各单位的领导人或者统计负责人发现统计机构和统计人员提供的统计资料数据不实，应当责成统计机构、统计人员复核。统计机构、统计人员应当进行复核，并提出修改或者不予修改的报告。
第八条 根据本市经济、社会发展需要新开展的全市性统计调查项目，由市统计局决定执行，报市人民政府备案；重大的统计调查项目，由市统计局报市人民政府批准后执行。国家规定的、常规性的统计调查项目除外。
全市性统计调查表，由市统计局制订，或者由市统计局会同有关主管部门共同制订。
市和区、县人民政府其他各部门下发的专业性统计调查表，调查范围属本部门管辖的，由该部门制订，报本级人民政府统计机构备案；调查范围超出本部门管辖的，由该部门拟定，报本级人民政府统计机构审批。
地区性统计调查表，由区、县人民政府统计机构制订，或者会同有关部门共同制订。
市和区、县非常设机构需要制发统计调查表的，应当报本级人民政府统计机构审批。
第九条 制订统计调查表应当附有说明书，明确调查目的、调查内容、调查对象、调查方式、调查时间、分类目录、指标涵义、计算方法、统计编码、填报单位、完成期限等。
第十条 统计调查表应当简明扼要，统计分类和编码必须按国家标准或者市统计局标准执行。
经批准或者备案的各类统计调查表，均应当在右上角标明制表机关名称、表号、批准或者备案机关名称、批准文号等。
第十一条 人民政府各部门对市统计局制发的统计调查表需补充调查项目的，应当报市统计局备案。
第十二条 市统计局和区、县人民政府统计机构对送审的统计调查表应当进行审查。对符合规定的，应当及时予以批准。
任何单位或者个人有权拒绝填报未经批准的统计调查表，并向人民政府统计机构举报。人民政府统计机构有权制止擅自制发统计调查表的行为。
第十三条 市统计局和区、县人民政府统计机构和其他各部门，应当定期清理本地区、本部门制发的统计调查表，已不适用的，应当及时修订或者废止，并将清理结果报上级统计机构备案。
第十四条 市统计局和区、县人民政府统计机构负责审定、公布、出版本市或者本地区的基本统计资料，并以各种形式及时发布统计公报及其他各类统计资料。
人民政府其他各部门公开发布本系统的统计资料，应当与本级人民政府统计机构认可的有关资料相一致。
新闻、出版单位需要发表尚未公布的经济、社会发展基本统计资料，全市性的，应当经市统计局核准；地区性的，应当经有关的区、县人民政府统计机构核准。
第十五条 任何单位和个人在公布或者使用统计资料时，必须遵守国家有关保密的规定。
各级统计机构和统计人员对属于个人、家庭或者法人的单项调查资料，应当予以保密。
第十六条 各部门、各社会团体、企业、事业单位、各种经济联合组织和个体工商户，在开业或者发生行政区划变动、管理体制变化、机构调整等情况时，应当在决定或者被批准之日起三十日内到有关的统计机构登记或者更改统计登记，并按照规定的统计范围和报送渠道报送统计资料
，做好有关统计档案的管理或者移交工作。
第十七条 中央和外地设在本市的单位向其主管部门报送的统计资料，应当根据规定同时抄送市统计局或者本市有关统计机构。
第十八条 人民政府其他各部门评价地区、部门或者企业发展水平、工作实绩等各项统计资料，应当以本级人民政府统计机构认可的统计资料为准。
第十九条 各社会团体、企业、事业单位或者个人需要了解本市有关统计资料的，可以向市统计局或者区、县人民政府统计机构查询或者委托调查。
各级人民政府统计机构必须做好统计信息咨询服务工作，充分利用可以公开的统计信息为社会公众服务。
符合国家有关规定，在统计法律、法规和统计制度规定之外提供的统计信息咨询，实行有偿服务，具体办法由市统计局会同市物价主管部门规定。
第二十条 市统计局和区、县人民政府统计机构及各部门、各单位对统计工作成绩显著、执行统计法律、法规表现突出的单位和个人，应当给予奖励。
第二十一条 对有下列行为之一的，由市统计局或者区、县人民政府统计机构责令改正，予以通报批评；情节较重的有关领导人员或者直接责任人员，其所在部门、单位或者其上级机关、监察机关应当给予行政处分。
（一）虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的；
（二）违反国家统计管理规定，拒报或者屡次迟报统计资料的；
（三）利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的；
（四）利用职权授意、强迫统计人员按其意图修改统计资料的；
（五）阻挠统计机构、统计人员依法行使职权，或者对检举人进行刁难、打击报复的；
（六）未经批准，擅自制发统计调查表的；
（七）未经认可或者批准，自行公布统计资料的；
（八）违反统计法律、法规有关保密规定的。
企业事业组织、个体工商户有前款之（一）、（二）、（三）项所列违法行为的，由市统计局或者区、县人民政府统计机构予以警告，也可以处以一千元以上五万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收。
处罚办法由市人民政府制定。
第二十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。
当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十三条 人民政府统计机构工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违反统计法律、法规和统计制度的行为，尚未构成犯罪的，其所在部门或者上级主管机关应当给予行政处分。
第二十四条 违反统计法律、法规，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十五条 本条例由市统计局组织实施，具体应用问题由市统计局解释。
第二十六条 本条例自1994年4月1日起施行。



1993年12月15日