论 死 刑 的 具 体 适 用 论 死 刑 的 具 体 适 用
──兼对新旧刑法中的死刑适用作一比较
张 国 轩
对刑事法律中死刑的修订，是刑法修订的重要内容和敏感性问题。它不仅关系着我国刑罚是重刑还是轻刑的价值取向，直接影响刑法修订的质量，而且引起国内外的普遍关注，标志着我国的形象。那么，刑法修订后死刑适用的罪名、情节、方式有哪些变化？它与原刑法的具体适用存在哪些区别？
死刑具体规定和适用存在哪些主要特点？本文试图对这些问题作一分析和探讨。
一、死刑适用的罪名及其构成
刑法修订后，死刑适用的范围较广，罪名较多。
根据笔者的统计，共涉及70个罪名。为了具体了解死刑适用的范围，也为了避免上下文的重复引用，现将刑法分则中规定的死刑罪名及其条文详细罗列于后。它们是：1.背叛祖国罪(102.113)；
2.分裂国家罪(103.113)；3.武装叛乱、暴乱罪(104.113)；4.投敌叛变罪(108.113)；5.间谍罪(110.113)；6.为境外窃取、剌探、收买、非法提供国家秘密、情报罪(111.113)；7.资敌罪(112.113)；8.放火罪(115)；9.决水罪(115)；10.爆炸罪(115)；11.投毒罪(115)；12.以危险方法危害公共安全罪(115)；13.破坏交通工具罪(119)；14.破坏交通设施罪(119)；15.破坏电力设备罪(119)；16.破坏易燃易爆设备罪(119)；17.劫持航空器罪(121)；18.非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物罪(125)；19.非法买卖、运输核材料罪(125)；20.盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物罪(127)；21.抢劫枪支、弹药、爆炸物罪(127)；22.生产、销售假药罪(141)；23.生产、销售有毒、有害食品罪(144.141);24.走私武器、弹药罪(151)；25.走私核材料罪(151)；26.走私假币罪(151)；27.走私文物罪(151)；28.走私贵重金属罪(151)；29.走私珍贵动物、珍贵动物制品罪(151);30.走私普通货物、物品罪(153.151)；31.走私固体废物罪(155.151);32.伪造货币罪(170)；33.集资诈骗罪(192.199)；34.票据诈骗罪(194.199)；35.金融票证诈骗罪(194.199)；36.信用证诈骗罪(195.199)；37.虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪(205)；38.伪造、出售伪造的增值税专用发票罪(206)；39.故意杀人罪(232)；40.故意伤害罪(234)；41.强奸罪(236)；42.奸淫幼女罪(236)；43.绑架罪(239)；44.拐卖妇女、儿童罪(240)；45.抢劫罪(263)；46.盗窃罪(264)；47.传授犯罪方法罪(295)；48.暴动越狱罪(317)；49.聚众持械越狱罪(317)；50.盗掘古文化遗址、古墓葬罪(328)；51.盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪(328)；52.走私、贩卖、运输、制造毒品罪(347)；53.组织卖淫罪(358)；54.强迫卖淫罪(358)；55.破坏武器装备、军事设施、军事通信罪(369)；56.故意提供不合格武器装备、军事设施罪(370)；57.贪污罪(382)；58.受贿罪(385.382)；59.战时违抗命令罪(421);60.隐瞒、谎报军情罪(422);61.拒传、假传军令罪(422);62.投降罪(423)；63.战时临阵脱逃罪(424)；64.阻碍执行军事职务罪(426)；65.军人叛逃罪(430)；66.为境外窃取、刺探、收买、非法提供军事秘密罪(431)；67.战时造谣惑众罪(433)；68.盗窃、抢夺武器装备、军用物资罪(438)；69.非法出卖、转让武器装备罪(439);70.战时残害居民、掠夺居民财物罪(466)。下面对这些罪名的构成作一分析和比较。
从罪名的分布来看，刑法分则的十章中，有九章都规定有死刑，占章数的90%。再从每章的具体分布来看，第一章危害国家安全罪共7个罪名，即第1至第7，占死刑罪名总数的10%；第二章危害公共安全罪共14个罪名，即第8至第21，占死刑罪名总数的20%；第三章破坏社会主义市场经济秩序罪共17个罪名，即第22至第38，占死刑罪名总数的24.3%；第四章侵犯公民的人身权利、民主权利罪共6个罪名，即第39至第44，占死刑罪名总数的8.6%；第五章侵犯财产罪共2个罪名，即第45至第46，占死刑罪名总数的2.9%；第六章妨害社会管理秩序罪共8个罪名，即第47至第54，占死刑罪名总数的11.4%；第七章危害国防利益罪共2个罪名，即第55至第56，占死刑罪名总数的2.9%；第八章贪污贿赂罪共2个罪名，即第57至第58，占死刑罪名总数的2.9%；第十章军人违反职责罪共12个罪名，即第59至第70，占死刑罪名总数的17.1%。因此死刑适用数量的排列序顺应为：第一位是破坏社会主义市场经济秩序罪；第二位是危害公共安全罪；第三位是军人违反职责罪；第四位是妨害社会管理秩序罪；第五位是危害国家安全罪；第六位是侵犯公民的人身权利、民主权利罪；第七位是侵犯财产罪、危害国防利益罪、贪污贿赂罪。
从死刑罪名占该章罪名总数的比例来看，第一章危害国家安全罪占58.3%；第二章危害公共安全罪占33.3%；第三章破坏社会主义市场经济秩序罪占18.1%；第四章侵犯公民的人身权利、民主权利罪占16.2%；第五章侵犯财产罪占16.7%；第六章妨害社会管理秩序罪占6.7%；第七章危害国防利益罪占9.5%；第八章贪污贿赂罪占16.7%；第十章军人违反职责罪占38.7%。因此，其排序则为：第一是第一章；第二是第十章；第三是第二章；第四是第三章；第五是第五章、第八章；第六是第四章；第七是第七章；第八是第六章。
从死刑罪名的变化来看，属于原刑法中的死刑罪名共计21个，即上述罪名第1至第5、第7至第16、39、41、42、45、49、57，占30%；属于完全吸收全国人大常委会的决定和补充规定中的罪名有35个，占50%；属于部分吸收全国人大常委会的决定和补充规定中的罪名但又作了一些修改、补充的罪名有7个，它们是上述罪名第18、43、55、60、61、66、68，占10%；属于完全增设的罪名7个，
它们是上述罪名第19、21、48、51、56、65、69，占10%。因此，修订刑法中的死刑仍是以原刑法和全国人大常委会的决定、补充规定中规定的死刑罪名为主。此外，从罪名的单一性和选择性上看，单一罪名有46个，占65.7%；选择罪名有24个
(不包括第153条规定的走私普通货物、物品罪，因为本罪从货物、物品这两种对象上无法作出选择) ，占34.3%。
从原刑法和修订刑法中死刑罪名的比较上看。首先应当指出，关于原刑法中的罪名，刑法理论界统计不一。
笔者认为，原刑法中的死刑罪名共有29个，其中第一章反革命罪15个；第二章危害公共安全罪9个(根据最高法院的《罪名的规定》应包括破坏电力设备罪)；第四章侵犯公民的人身权利、民主权利罪3个；第五章侵犯财产罪2个。修订刑法中的死刑罪名共计70个，两者相比增加了41个，但实际上增加了49个，超过原刑法的一倍多；原刑法中的死刑罪名，占原刑法罪名总数的15.7%。
修订刑法中的死刑罪名则占罪名总数的16.9%，从而略有增加；从死刑条文占刑法分则条文的比例来看，原刑法分则中，直接规定死刑的条文有7条，涉及死刑罪名和罪名死刑的条文共计16条。
前者占6.8%，后者占15.5%。修订刑法中直接规定死刑的条文共38条，涉及死刑罪名和罪名死刑的条文共计52条(未包括大量的转化性定罪处罚条款)，前者占刑法分则条文数的10.9%，后者占刑法分则条文数的14.9%。因此，原刑法和修订刑法对死刑规定的条文数占刑法分则条文总数的比例变化不大。
二、死刑适用的情节
原刑法第43条规定：“死刑只适用于罪大恶极的犯罪分子。”修订刑法第48条修改规定：“死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子。”因此原刑法中的“罪大恶极”已被修改和具体化为“罪行极其严重”。从刑法分则死刑适用情节的有无及多少的具体规定来看，大致可将“罪行极其严重”分为以下七种：
一是对死刑适用的情节无明确规定有2个罪名，占2.9%。它们是抢劫枪支、弹药、爆炸物罪，为境外窃取、剌探、收买、非法提供军事秘密罪。即这两种罪名的起点刑为10年，最高刑为死刑。虽然刑法第232条故意杀人罪的死刑规定无情节限制，但其中又规定了“情节较轻”的处3年以上10年以下的有期徒刑。因此，故意杀人罪的死刑只适用于情节严重，不属于无情节限制。
二是只规定了一个适用情节的共计46个罪名，占死刑罪名总数的65.7%。其中，规定为“情节特别严重的”或适用“情节特别严重”21个；规定为“对国家和人民利益危害特别严重、情节特别恶劣的”7个；规定为“造成严重后果的”4个，规定为“数额特别巨大并且给国家和人民利益造成特别重大损失的”4个；规定为“致使战斗、战役遭受重大损失的”4个；规定为“情节严重”或实为“情节严重”3个；规定为“数额特别巨大，情节特别严重，给国家利益造成特别重大损失的”1个；规定为“数量特别巨大，情节特别严重，严重破坏经济秩序的”1个；规定为“投降后为敌人效劳的”1个。
三是规定了两种具体适用情节的有8个罪名，占死刑罪名总数的11.4%。其中规定为“致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的”2个；规定为“情节严重或盗窃、抢夺国家机关、军警人员、民兵枪支、弹药、爆炸物的”1个；规定为“致人死亡或以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的”1个；规定为“致被绑架人死亡或杀害被绑架人的”1个；规定为“盗窃金融机构、数额特别巨大或盗窃珍贵文物、情节严重的”1个；规定为“驾驶航空器、舰船叛逃或有其他特别严重情节的”1个；规定为“出卖、转让大量武器装备或有其他特别严重情节的”1个。四是规定了三种具体适用情节的有8个罪名，占死刑罪名总数的11.4%。其中：规定为“使人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的”5个；规定为“致人重伤、死亡或致使航空器遭受严重破坏的”1个；规定为“犯罪集团的首要分子或数额特别巨大或其他特别严重情节的”1个；规定为“致人重伤、死亡或有其他特别严重情节的”1个。
五是规定了四种具体适用情节的2个罪名，占死刑罪名总数的2.9%。它们是第328条盗掘古文化遗址、古墓葬罪和盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪中规定的四种法定情形。
六是规定了五种具体适用情节的3个罪名，占死刑罪名总数的4.3%。它们是第236条强奸罪，奸淫幼女罪，第347条走私、贩卖、运输、制造毒品罪。
七是规定了八种具体适用情节的1个罪名，即第263条抢劫罪，占死刑罪名总数的1.4%。
从死刑适用情节的内容上看，涉及人身伤亡、财产损失，严重危及国家和人民利益，集团犯罪，多次犯罪，手段残忍等。其中，情节严重的有3个罪名；情节特别严重的有21个罪名；后果严重有4个罪名，对国家和人民利益危害特别严重、情节特别恶劣的有7个罪名；数额特别巨大并且给国家和人民利益造成重大损失的有4个罪名；使人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的有5个罪名；致人死亡或对人体健康造成特别严重危害的有2个罪名；致使战斗、战役遭受重大损失的有4个罪名；其他致人死亡或致使公私财产遭受重大损失或致使国家、人民利益遭受严重危害的单一或多种适用情节的共计23个罪名。
从原刑法中死刑适用的情节和修订刑法中死刑适用情节的比较来看，原刑法中反革命罪和危害公共安全罪以及故意杀人罪的适用情节与修订刑法中仍然保留的这些罪名的适用情节几乎相同，差异较大的是修订刑法将原刑法中的强奸罪、奸淫幼女罪、抢劫罪、贪污罪的适用情节具体化了。此外修订刑法中的其他大多罪名的死刑适用情节也都更具有可操作性。
三、死刑适用的方式和原则
刑法分则中死刑的具体适用方式可以分为三种：一是必处死刑，即只要行为人具备了该种法定情节的，就应当判处死刑，共有7个罪名，占10%。它们是劫持航空器罪，绑架罪，拐卖妇女、儿童罪，暴动越狱罪，聚众持械越狱罪，贪污罪，受贿罪；二是得处死刑，即行为人虽然具备了法定情节的，但并非必须判处死刑，而是可以判处死刑,共有8个罪名,占11.4%。其中危害国家安全罪有7个，军人违反职责罪有1个即战时造谣惑众罪；
三是选择判处死刑，即行为人具备了该种法定情节的，即可在该法定的量刑幅度内选择判处死刑。它们共有55个罪名，占78.6%。但这种处罚从法律规范上讲也是必处死刑。从其他国家刑法典对死刑的具体规定来看，也有这三种适用方式，如新加坡刑法典第302条规定：“实施谋杀行为的处死刑。”第307条第2款规定：“任何触犯本条规定应判处无期徒刑者，如果造成他人伤害的，则可判处死刑。”第305条规定：“如果18岁以下的任何人、精神欠缺者、发狂者、白痴或任何醉汉实施自杀行为，则对教唆实施此种行为的应判处死刑、无期徒刑，或者10年以下有期徒刑，并处罚金。”这三条规定的死刑分别为必处死刑、得处死刑、选择判处死刑。
从死刑的设定原则来看，存在两种方式：一是死刑绝对刑主义又可称为死刑唯一主义，它是指对某些犯罪的严重情节只规定了死刑一种主刑，而无其他刑罚(主刑)，凡具备此种严重情节的即应按该规定判处死刑或者可以判处死刑。修订刑法中共有15个罪名，属于此种刑罚模式，占21.4%。其中应处死刑的罪名有7个，可以判处死刑的罪名有8个。二是死刑相对刑主义，又称为死刑选择主义，它是指在死刑适用的罪名中，死刑并非是其严重犯罪的唯一刑罚(主刑)，而是死刑和其他多种主刑(包括有期自由刑和无期自由刑)相并存。它们共有55个罪名，其中又可以分为三种不同的刑罚幅度，第一种是“无期徒刑和死刑”,共有19个罪名,占27.1%；第二种是“15年有期徒刑、无期徒刑和死刑”，1个罪名，占1.4%；第三种是“10年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑”，共35个罪名，占50%。因此我国刑法对死刑的规定，以死刑相对刑为主，在死刑相对刑中，又以有期自由刑、无期自由刑和死刑三者结合的刑罚幅度为主。从国外死刑适用的幅度来看，也有采取死刑绝对刑主义和死刑相对刑主义两种刑罚模式、并以死刑相对刑为主。除上文引述的新加坡刑法典外，还有一些国家的刑法典也作了相同的规定。如泰国刑法典第107条规定：“使国王于死者，处死刑。”第109条规定：“使皇后、王储或摄政于死者，处死刑。”第108条规定：“对国王施强暴或妨害其自由者，处死刑或无期徒刑。”日本刑法典第81条(诱致外患)规定：“通谋外国，致使已对日本国行使武力的，处死刑。”第82条(援助外患)规定：“当外国对日本国行使武力时，为其服务或给予其他军事上的利益的，处死刑，无期或2年以上惩役。”韩国刑法典第93条(通敌)规定：“与敌国合作对抗大韩民国的，处死刑。”第87条(意图内乱而杀人)规定：“以窃取国土或扰乱国宪为目的而杀人的，处死刑、无期劳役或者无期徒刑。”可见，对死刑适用采取绝对刑和相对刑两种模式，在世界上具有一定的普遍性，而非我国的独创。
从我国新旧刑法的比较上看，关于死刑的适用方式，原刑法只规定得处死刑和选择判处死刑两种，但以得处死刑为主。因为在原刑法的29个死刑罪名中，其中规定“可以判处死刑”的罪名有15个；修订刑法则增加了(实际上是吸收了全国人大常委的有关决定和补充规定中规定的)必处死刑，并以选择判处死刑为主。关于死刑的刑罚原则和幅度，新旧刑法均设定了死刑绝对刑主义和死刑相对刑主义两种。但是原刑法是以死刑绝对刑主义即死刑唯一刑主义为主；修订刑法则是以死刑相对刑主义为主。在死刑相对刑主义的刑罚幅度中，原刑法只有“无期徒刑和死刑”、“10年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑”两种；修订刑法除了保留这两种刑罚幅度外，还增加了(实际上是吸收了《关于禁毒的决定》中规定的)“15年有期徒刑、无期徒刑和死刑”这一刑罚幅度。
四、修订刑法中死刑适用的主要特点
(一)死刑适用的范围广、罪名多，但基本上维持了刑法修订前的现状
目前，我国死刑的适用范围较广，在刑法分则的十章中有九章都或多或少规定有死刑，共涉及刑法条文52条，约占刑法分则条文数的15%；规定死刑的罪名也较多，约占刑法罪名总数的17%。虽然这些比例同原刑法涉及的死刑条文与原刑法分则条文的比例(约占16%)、原刑法中的死刑罪名与原刑法罪名的比例(约占16%)差异不大，并几乎相等，但是新旧刑法中死刑的适用已不可相提并论。因为从原刑法施行至1995年的10余年内，全国人大常委会又先后作出过10多个决定和补充规定，直接规定了死刑。因此，早就有人断言：“就法定死刑的数量，还是就死刑立法的增长速度而言，中国都处于世界前列。”
但同时也应看到,本次修订刑法,已废止了原刑法和原特别刑法中规定的部分死刑罪名和罪名的死刑，使死刑适用的范围明显减少、罪刑设计更加科学。被废止的罪名有：特务罪，反革命破坏罪，反革命杀人罪，反革命伤人罪，投机倒把罪，盗运珍贵文物出口罪，拐卖人口罪等；被废止死刑的罪名有：组织越狱罪，聚众斗殴罪、寻衅滋事罪，聚众淫乱罪，强制猥亵、侮辱妇女罪,组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪,组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信致人死亡罪等。因此，虽然修订刑法中增设了部分死刑,但却又同时废止了部分死刑罪名和部分罪名的死刑，刑法修订后的死刑适用基本上维持着修订前的刑事法律中规定的水平。这就是立法者所坚持的对死刑的修订“原则上不减少也不增加”的体现。
(二)死刑选择性罪名多，绝对死刑罪名数较大
理论界关于选择性罪名的认定，大多认为存在三种情况：一是行为选择性罪名，如生产、销售假药罪；二是对象选择性罪名，如拐卖妇女、儿童罪；三是行为和对象同时选择性罪名，如盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物罪。按照这种观点，上述死刑罪名中，共有24个是选择性罪名，占34.3%。如果将这些选择性罪名平均按2个计算，再加上选择性罪名本身，那么刑法中的死刑罪名就是46+24+24×2=118个。
更何况有些罪名同时包含着三种或三种以上的行为选择或对象选择或行为和对象同时选择，如非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物罪，它就可以分解为15个单一罪名。因此从死刑适用的绝对罪名数或单一罪名数上讲，它远不止70个而应是100多个。死刑适用范围广，又可以从选择性罪名上得到体现。
(三)经济犯罪大量规定死刑，为“各国刑事立法所罕见”
据联合国预防与控制犯罪委员会的统计，到1990年10月为止，世界上对所有犯罪废除死刑的国家有47个，对普通犯罪(不包括战争等特殊犯罪)废除死刑的国家有18个，法律上保留死刑但实际已废止执行死刑的国家有25个，保留并执行死刑的国家有93个。也就是说目前废止死刑的国家和近10年甚至更长的时间未执行死刑的国家加起来，已达90个，和保留死刑的国家几乎是一比一，而且对全部犯罪和普通犯罪废除死刑的国家中，有31个国家是在1976年至1990年这14年内实现的。
而我国恰恰在这10余年内走的是与世界死刑运动发展相反的道路。据此，在刑法修订前，理论界大多认为，在我国虽然废止死刑是不现实的，但减少死刑，特别是废止或限制经济犯罪的死刑则是现实的，也是应该的。
关于进一步加强流通环节食品安全监管工作的意见
国家工商行政管理总局
关于进一步加强流通环节食品安全监管工作的意见
各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：
为认真贯彻落实党的十六届五中全会、中央经济工作会议和全国工商行政管理工作会议精神，充分发挥工商行政管理机关职能作用，切实加强流通环节食品安全监管工作，维护食品市场秩序和消费者合法权益，根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》和全国整顿和规范市场经济秩序领导小组的要求，现就进一步加强流通环节食品安全监管工作，提出如下意见：
一、深入开展食品安全专项执法检查，切实维护食品市场消费安全。各级工商行政管理机关要在巩固发展食品安全专项整治成果的基础上，深入开展食品安全专项执法检查，加大工作力度，严格规范食品经营行为，切实维护食品市场消费安全。围绕粮、肉、蔬菜、水产品、奶制品、豆制品、酒、饮料、儿童食品、保健食品等与广大人民群众生活密切相关、消费者投诉多的食品开展重点品种专项执法检查；围绕城市社区、城乡结合部、农村市场开展重点区域专项执法检查；围绕商场、超市、集贸市场、批发市场、经营门店等开展重点场所和落实经营者自律制度的专项执法检查；围绕“五一”、“十一”、中秋、元旦、春节和夏季、秋冬季开展节日食品和季节性食品专项执法检查。主要解决流通环节食品质量和销售假冒伪劣食品问题，以及规范食品经营主体资格和经营行为，落实经营者自律，依法取缔无照经营，努力确保食品市场消费安全。各地还可结合本地区实际，选择重点，认真适时组织好专项检查。
二、加大对食品违法案件的查处力度，严厉打击制售假冒伪劣食品违法行为。要集中执法力量，强化案件查办工作，重点查处制售假冒伪劣食品、无证无照生产经营食品、经销不合格食品和有毒有害食品、食品中使用非食品添加剂、虚假食品广告、商标侵权和食品的假包装、假标识、假商标印制品等违法案件，特别要抓好对大要案件的排查和查处工作，认真清理积案。要严格规范办案程序，切实做到事实清楚、证据充分、定性准确、适用法律准确、处罚适当、程序合法，经得起司法行政诉讼的监督。要健全食品违法案件受理、查办、督办责任制和错案追究制，严格办案纪律，提高办案质量和效率。要建立健全重大食品违法案件逐级报告制度和案件协查与协作机制，对流通环节食品违法案件涉及生产环节的食品质量问题，既要依法查处销售不合格食品及其他质量违法行为，又要将有关情况通报质检、卫生等部门。对涉嫌犯罪案件，要依法及时移交公安机关。对举报食品违法案件的有功人员，要按照财政部、工商总局、质检总局《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》给予奖励。
三、严格把好食品经营主体准入关，依法清理和规范经营主体资格。要坚持依法登记注册，严格注册程序，对食品生产经营涉及前置审批事项的，坚持先证后照，对未取得食品卫生许可证的，不得受理办理登记注册。对取得食品卫生许可证后申办企业和个体工商户的，在核定经营范围时应注明食品生产销售或经营项目。要结合企业年检、个体工商户验照和日常市场检查，按照“谁登记、谁负责”的原则，每年对食品经营主体资格进行逐户清理和规范，重点核查食品卫生许可证是否合法有效、登记事项是否发生变化。对许可证失效或登记事项发生变化的，要责令其限期办理变更登记或依法办理注销登记，否则，依法吊销营业执照。要会同有关部门严格按照《无照经营查处取缔办法》的规定，依法取缔食品无照经营。对查处中遇到的实际困难和政策性问题，要及时向当地政府报告。要与质检、卫生等部门互相通报证照监管信息，及时将食品经营主体的营业执照发放、注销、吊销等情况抄告质检、卫生等部门。
四、切实加强食品经营主体经济户口管理，大力推行食品经营主体信用分类监管。要进一步完善食品生产经营主体经济户口管理制度，严格食品经营主体登记档案管理。各级工商行政管理注册登记机关要通过计算机网络或书面文书将食品生产经营主体登记注册的基本情况通知所在区域基层工商所，工商所要落实人员及时认领，并结合市场巡查对本辖区所有食品生产经营主体纳入经济户口管理。要结合金信工程的建设，建立和完善食品经营主体注册登记电子档案和经济户口数据库，并逐步实现各级工商行政管理机关及工商所食品经营主体经济户口管理联网。基层工商所要对本辖区食品生产经营主体实行一户一账一卡制度，即对每户食品生产经营主体建立登记台账和经济户口卡片，做到底数清、情况明，食品生产经营主体经济户口管理规范有序。严格实行食品经营主体信用分类监管制度，积极推进食品经营企业和个体工商户信用体系建设。要结合全国工商系统企业信用分类监管和个体工商户分层分类登记监管制度的实施，根据食品监管法律法规及制度要求，研究制定食品经营主体信用分类监管的方案，认真组织实施。要结合市场巡查，依据食品经营者诚信守法情况，将本辖区食品经营主体划分为A、B、C、D四个类别，有针对性地加强对失信、严重失信食品经营企业和个体工商户的重点监管。要尽快建立食品经营主体信用分类数据库，逐步建立省级范围内的食品经营主体信用分类监管计算机网络系统，最终实现与总局联网和省际之间信息共享。
五、充分发挥基层工商所职能作用，不断强化食品安全日常监管。各级工商行政管理机关要将食品安全监管重心下移，将监管任务和责任层层落实到基层工商所。基层工商所要严格按照国家工商总局制定下发的《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》的要求，落实监管人员、监管任务、监管责任和监管措施，重点监管食品经营主体资格、经营行为和食品质量。以基层工商所为单位将其所管辖区域划分为若干监管责任区，落实具体监管责任人，实施“两图一书”管理模式，即：工商所辖区食品经营布局图、监管人员责任区分布图、工商所与食品经营者签订的《食品安全责任书》。要加大基层工商所对食品市场的巡查力度，坚持“六查六看”，即：查经营资格，看食品经营者证照是否齐全和按要求悬挂，是否出租出借证照，是否超范围经营；查进货票证，看食品经营者在进货时是否履行了检查验收责任，是否索取了供货方有关资质、发货票等票证；查经销食品，看是否有质量合格证明、检验检疫证明，是否掺杂使假、以假充真、以次充好、以不合格食品冒充合格食品，是否为国家明令淘汰、失效、变质的食品；查包装标识，看食品标识内容是否虚假，是否有产品名称、厂名、厂址，是否标明食品主要成分和含量，是否标明生产日期和有效期限；查商标广告，看食品商标是否有侵权和违法使用行为，食品广告是否有虚假和误导宣传的内容；查市场开办者责任，看食品市场开办者是否履行了对进场经营者资格审查的义务，经营场所内部质量管理制度是否健全和落实。要引导和监督食品经营者建立和落实各项自律制度，及时查处违法经营，规范经营行为，严格登记对每户经营者的巡查记录，按户健全市场巡查监管档案，并与食品经营主体经济户口管理和信用分类监管有机结合，全面地反映每户食品经营者诚信守法的真实情况。要不断创新基层监管方式方法，借助信息化网络、现代办公设备和快速检测等技术手段，进一步提高基层日常监管的科技含量和现代化水平。各级工商行政管理机关要根据《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》的要求，加强对工商所食品安全监管工作的指导、督查和考核，充实基层执法力量，加强法律法规和食品安全知识培训，改善执法装备，提供监管经费和人员的保障，确保基层工商所履行食品安全监管职责落实到位。
六、加强对农村食品市场的监管，确保农村食品消费安全。要把加强农村食品安全工作作为建设社会主义新农村的重要任务，努力建立农村食品市场质量安全防控体系，在农村大力推行12315维权联络站、消费者投诉站建设和食品安全监督站、义务监督员制度，加强农村食品安全宣传和监督工作，不断提高农村消费者的自我保护意识和识假辨假及依法维权能力。要加强对农村中小城市、县城、乡镇等区域和农村食品批发市场、集贸市场、批发企业及送货上门经营活动的重点监管，严厉打击以降价促销等名义面向农村销售假冒伪劣食品等违法行为。要重点加强对农村小食品店、小商贩、小摊点、小作坊、小集市的监管，特别要抓好城乡结合部、城中村、旅游景区和农村消费比较集中的场所经营食品的日常巡查和集中整治。要严厉打击和查处农村食品市场的无证无照经营、掺杂使假和经营过期霉变、有毒有害食品及不合格食品的违法行为，确保农村食品消费安全。积极支持商务部门推行农村连锁超市、便利店等现代流通网络的建设，引导游商小贩进店、入市或定点经营，不断完善和规范农村食品销售的设施和条件，促进农村食品市场的繁荣稳定与安全。
七、严格食品市场准入和经营者自律管理，严把食品入市质量关。各地要建立健全食品质量市场准入体系，引导和监督食品经营者建立和落实进货查验、索证索票、购销台账、质量承诺、不合格食品主动退市等制度，确保入市食品质量合格；鼓励食品批发市场、集贸市场、商场、超市与农产品、水产品、畜产品养殖、种植基地及加工包装食品的重点企业实行“场厂挂钩”、“场地挂钩”等协议准入制度；监督食品市场开办者、柜台出租者、展销会举办者落实对入场经营者的食品质量管理制度，切实从源头上确保食品质量。要把食品经营者落实自律制度的重点放在商场、超市和食品批发市场、食品批发企业，监督其内部经营各环节的食品质量管理，强化食品经营者的质量责任意识，不断提高其自查自纠、自检自管的能力，切实对消费者负责。要积极会同和配合有关部门开展“百城万店无假货”和“三绿工程”等活动。要在当地政府的领导和协调下，会同有关部门开展食品“放心示范店”、“放心示范超市”、“放心示范市场”和“放心消费城市”等创建活动，积极推进食品市场准入体系建设。
八、建立和完善食品质量监测体系，积极推行食品质量分类监管。各级工商行政管理机关要在严格食品入市监管的同时，加强对食品交易、食品退市的全程监管。一是严格食品质量监测。要认真贯彻执行《流通领域商品质量监测办法》，把监测作为对食品质量监管的重要手段，逐步形成工商行政管理机关抽检、消费者送检、经营者自检相结合的流通环节食品质量监测体系。各级工商行政管理机关特别是基层工商所要健全食品质量监测机制，配备快速检测车、检测箱等设备，有针对性地加强食品质量日常监测和快速检测，并严格按照有关规定发布食品安全信息，及时发布消费警示和提示。各级工商行政管理机关要建立健全食品安全监测数据直报点制度，加强对重点区域和食品交易场所的定点监测。积极引导和督促批发市场、超市、大中型食品经营企业配备设施和人员，建立质量自检制度，切实对其经营的食品质量负责。二是严格实施食品分类监管。各级工商行政管理机关要针对流通环节食品的不同来源和不同生产方式的特点，区别情况，分类监管。对经加工制作的定型包装食品，重点检查包装标识是否符合法律法规及标准的规定，是否有厂名、厂址、合格证、生产日期、保质期等；对质检部门实施市场准入的28类525种食品，重点检查是否加贴了“QS”标志及是否伪造或者冒用“QS”标志；对农产品、水产品和畜产品及大宗鲜活食品，利用快速检测等方法，重点检测农药残留、甲醛、氯霉素等有毒有害项目；对冷冻食品，要会同相关部门严格标准和规范，加强从车间速冻、冷藏运输到冷柜销售各环节的监管；对散装、裸装食品，监督经营者制作食品标签，重点加强对食品名称、产地、保质期等的管理；对流通环节现场制作食品，要重点检查经营条件和用料质量，督促经营者明示生产日期、保质期等内容。同时，要探索和推行食品按风险度监管的机制，对消费安全危害大的食品，省级工商行政管理机关要组织力量进行食品风险评估，确定本辖区内高风险、一般风险、低风险的食品品种，实行对风险食品按名录监管，并创造条件逐步实现网上监管，确保对高风险食品监管到位。三是严格对食品退市的监管。各地要把不合格食品退市作为食品质量监管的重要环节，建立健全行政监管强制退市和经营者主动退市、协议退市相结合的管理机制，各省级工商行政管理机关要结合本地实际制定食品退市制度和办法。要对市场巡查、质量监测、快速检测中发现和消费者申诉举报经依法确认的不合格食品，区别不同情况，依法采取责令经营者停止销售、退回供货方、追回或销毁等退市措施，并及时向不合格食品涉及范围内的工商行政管理机关通报。对退市的同种类、批次、型号的食品必须经依法检验合格后方可重新入市。对不主动退市和责令退市后仍不退市，或名义上退市实际改头换面继续销售的，依法从重处罚。
九、全面推进食品安全监管法规和制度建设，积极构建食品安全长效监管体系。要通过加强法律法规和制度建设，着力构建工商监管、经营者自律、社会监督“三位一体”的流通环节食品安全长效监管体系。一是建立健全食品安全监管法制体系。要积极参与《食品安全法》的起草工作，加快制定《流通领域商品质量监督管理条例》，进一步清理和完善流通环节食品安全监管配套规章，积极推进流通环节食品安全监管的地方法规建设。要围绕严格食品市场主体准入、监管食品质量、规范食品经营行为和取缔食品无照经营等方面，建立和完善市场监管制度，重点是食品市场经营主体准入制度、食品市场巡查制度、食品经营主体信用分类监管制度、食品分类管理制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度等，努力提高食品市场监管制度化、规范化水平。二是建立健全食品安全监管执法网络体系。要以12315行政执法网络体系为依托，通过12315网络进社区、进村镇、进商家、进市场等办法，充分发挥“一会两站”的作用，形成食品安全监管的受理投诉、跟踪督办和案件查处相结合的行政执法网络，不断提高监管的能力和水平。要结合金信工程和12315网络建设，整合资源，建立全系统五级贯通的食品安全监管信息网络，逐步实现食品安全网上受理投诉申诉、网上报送反馈信息、网上查询、网上发布、网上督办和网上指挥调度，不断提高食品市场监管现代化水平。三是建立健全食品安全监管预警和应急处置体系。要按照国务院制定的《国家重大食品事故应急预案》、国家工商总局下发的《工商行政管理系统市场监管应急预案》和《工商行政管理系统重大食品安全事件应急预案》的要求，层层制定和落实食品安全应急预案，及时妥善处置食品安全突发事件，形成全系统上下贯通的食品安全预警防范和应急处置机制。各级工商行政管理机关要建立健全食品安全重大事项报告制度，畅通信息，严禁迟报、漏报和瞒报。四是建立健全食品安全监管社会监督体系。要通过与各级消费者协会、食品行业组织建立沟通协作机制，充分发挥消协组织的社会监督和行业组织的自律作用；通过贯彻落实中宣部会同工商总局等七个部门下发的《关于进一步做好食品安全报道工作的意见》精神，充分发挥新闻媒体的舆论监督和宣传引导作用；通过扩大12315网络和聘请食品安全监督员等办法，鼓励引导广大消费者积极参与社会监督，努力营造食品安全社会监督氛围。
十、加强组织领导，严格责任制度，狠抓检查落实。各级工商行政管理机关要在当地党委、政府的统一领导下，结合当地实际研究制定和实施流通环节食品安全“十一五”规划，切实加强组织领导，密切与相关职能部门协作配合，认真履行市场监管职责。要建立健全属地监管领导责任制，一把手负总责，主管领导负直接领导责任；要建立健全指导监督责任制，各级工商行政管理机关的消费者权益保护、市场、企业、个体私营、公平交易、商标、广告等机构分别按职能各负其责，对职责范围内的食品安全工作进行指导监督；要建立健全岗位责任制，基层工商所实行分片划段，岗位责任到人，工商所和监管人员对其管辖区的食品安全负责。要建立健全食品安全监管考核机制，强化食品安全责任追究制度。要充分发挥全系统各级纪检、监察机构的职能作用，对执法人员履行食品安全监管职责和执法是否到位及是否依法行政进行效能监察，对食品安全监管中失察、失职、渎职造成严重后果的，要依法依纪追究有关单位、领导和责任人的责任。要采取重点督查、交叉检查、明察暗访等办法，一级抓一级，层层抓落实，切实做到食品安全监管工作组织领导、工作任务、工作措施、工作责任、经费保障、人员力量逐一落实到位，保障流通环节食品安全，促进经济社会又快又好发展。
国家工商行政管理总局
二○○六年一月九日
