国家赔偿责任与公务员赔偿责任
马怀德
国家赔偿因国家机关及公务人员侵权行为所致。然侵权行为又有执行职务与非职务，故意过失与无过错之分，因而，在什么情况下公务员个人承担责任，什么情况下国家承担责任，国家责任与公务员责任有何关系等问题值得探讨。
在许多国家，由于存在民事赔偿与国家赔偿之分，因此解决公务员行为造成的损害也出现了几种途径：一是要求公务个人负赔偿之责；二是要求国家与公务员连带责任；三是国家负赔偿责任，公务员对受害人负责。
一、公务员个人的赔偿责任
这里所指的"公务员"既包括领取薪金的正式国家工作人员，也包括受国家机关委托执行公务的个人及法律授权行使行政职能的人员。简言之，凡依以法律或委托从事国家公务或协助公务的人员，均在此列，但不包括假冒公务员从事公务的犯有欺诈行为的个人。公务员承担个人赔偿责任分为几种情形：
1．凡从事与国家公务无任何关联的纯私人民事行为造成损害的，公务员须负个人侵权赔偿责任，如税务管理员与邻居打架的致人伤害，国家机关司机为家人运货撞伤他人等均属之。
2．与执行公务无关的个人犯罪行为造成他人损害，由公务员个人承担民事侵权责任。如公务员犯有杀人、诈骗、盗窃之罪造成他人损害的，均由个人赔偿。
3．公务员执行公务时犯有个人严重过错造成损害时，一般由公务员个人负赔偿责任。"个人过错"概念源自法国，与公务过错相对。指公务员执行职务中有故意、恶意行为或重大疏忽，超出职权范围的行为。[1]个人过错可能发生在两种情况中，一是过错发生在执行公务以外的行为，称为与行使职务有"客观上的脱离，"的行为，实际上指前两种情况。此种情形由个人负责较容易理解。二是个人过错发生在执行公务中，通常因公务员的某种缺陷、一时冲动和疏忽大意而产生，称之为与行使职务有"主观上的脱离"。如执行公务时公报私仇、蛮横无理甚至付诸武力。[2]而主观脱离性过错又有两种：一种是公务员有个人目的，在行使职务中谋取个人利益，或由于个人恩怨打击报复；另一种是公务员行为的性质已不属于应有的范围，如警官执行公务时，粗暴殴打他人，管教人员辱骂在押人犯等。在美国、新西兰，对于公务员的殴打，诽谤，恶意引起的侵权行为，国家不承担赔偿责任，而由公务员个人承担。[3]
公务员个人赔偿责任具有两类特征：第一是公务员行为与公务无关，即使有关，也须以公务员有故意，恶意为条件。在执行公务中，无任何过错或只有过失而无故意的，个人一般不负赔偿之责。第二，对公务员作为自然人的纯个人行为：犯罪行为；公务执行中的个人过错行为，受害人依以民法请求公务员个人负赔偿责任，一般不得依以国家赔偿法向国家请求赔偿。
二、公务员与国家连带赔偿责任
连带责任是特定情形下，国家与公务员个人共同承担赔偿义务的赔偿方式。发生连带责任的情形有二种，一是国家机关过错与个人过错难以区分，为了便于受害人获得赔偿，法律一般规定可以向国家和公务员个人任何一方请求赔偿；二是某些国家或地区的法律规定，只要公务员执行公务中的侵权行为出于故意，被害人有权既向国家请求赔偿，也可以向公务员请求赔偿，如我国台湾省的规定。
连带赔偿责任的根据来源于二种理论，一是代位赔偿理论，该理论认为，国家作为雇主，必须对雇员（公务员）执行职务上的侵权行为负连带责任，受害人可以向国家或公务员个人任何一方请求赔偿。二是法人赔偿责任论，该理论则主张，国家作为机关法人，对于其董事及职员因执行职务所加于他人的损害，与该行为人负连带责任。二种理论就赔偿责任的归属而言是大体相似的，无大区别，只是前者是责任比后者范围要窄，即雇员所负连带责任，可以在特定条件下免责。条件是：只要雇主能够证明在选用受雇人、监督受雇人执行职务方面已尽相当的注意，或尽管注意仍不免发生损害的，国家可以免除赔偿责任。而法人责任则不存在免责问题，即对于有法定代表权的公务员执行公务造成的所有损害，国家和公务员均负连带责任，国家不得以在选任或监督公务员时已尽相当注意为免责理由。
连带赔偿责任的承担方式通常是允许受害人向侵权行为人公务员或其所属的机关任何一方提出赔偿请求。在法国，提出这种赔偿请求必须以请求对象为标准区分请求的机关。如果是以职务过错为由，可以向行政法院起诉，要求国家赔偿损失；如果以公务员个人过错为由，则向普通司法法院提出，要求行为人赔偿损失。当然，法国对公务过错与个人过错的合并责任经历了一个由不承认到承认，由窄到宽的过程，开始时并不承认合并过错责任的存在，而认为，行政责任与个人责任不能合并。后来为了更充分地保护受害人利益，最高行政法院放弃了原来的主张，通过昂盖案和勃蒙尼耶案的判决，确认了合并过错与合并责任的存在。认为受损害公民既有权起诉有过错的公务人员，又有权起诉行政机关，任何法院不得以任何借口剥夺被害人的起诉权，也不能借口被害人行使了其中一次起诉权而不受理另一次起诉。[4]1949年后，合并责任有了新发展，即行政法院对"与公务有一定联系"作了扩大解释，主张损害虽发生于公务之外，但它是因公务赋予的工作造成的，国家就不得推卸其赔偿责任。如一名治安守卫者，在下班后擦试枪支不慎走火打死另外一个人，虽发生于执行公务以外，但佩带、保养枪支，则是职业所需，国家与个人合并负此责任。只要个人过错"未丧失与公务的所有联系"，合并责任就自动产生。
就方便受害人获得赔偿而言，先向国家请求赔偿显然有利，因为多数情况下，公务员个人无力赔偿被害人的损失，且公务员过失越大，愈严重，损害也愈大，受害人得到的赔偿机会也越小，而向国家机关提出赔偿请求，则不存在机关无力支付的问题。就国家机关工作效率和保护公务员积极性而言，如要求受害人只对有个人过错的公务员请求赔偿，国家不负连带责任，则容易挫伤公务员工作热情，使其陷于频繁诉讼，患得患失，萎缩不前，反而影响其工作，有害于整个社会利益。因此，虽然国家机关与公务员个人可能发生连带责任的情形，但更多受害人愿意选择国家为赔偿义务主体，这已成为许多国家赔偿制度发展中的一个趋势。
三、国家的偿赔责任
国家单独承担赔偿责任又可以分为两类，一类是受害人只能向国家请求赔偿，不得向公务员个人请求赔偿。国家对受害人赔偿之后，也不再追究公务员的责任，这类赔偿发生在无过错或只有公务过错而无个人过错或轻微过错时；另一类是国家赔偿受害人之后，还可要求有故意或重大过失的公务员支付全部或部分赔偿费用，这类赔偿则发生在公务员个人有一定过错情形下。
纯公务行为造成的特别损害一般由国家单独赔偿，如冤狱、公有公共设施致害、公共征收造成的损失等；纯公务过错造成的损害，则全部由国家赔偿，公务员个人不承担赔偿责任，如在证据不足情形下非法拘留公民后被证明为错误的；纵使公务员个人有一定过失，但显著轻微，不宜由公务员个人承担责任的，由国家赔偿，如公务员强制传唤受害人时，因疏忽未关好囚车门，受害人跳车逃跑受伤致害的，国家应负赔偿责任，但公务员个人不负赔偿责任。受害人只能向国家请求赔偿，不得向个人请求赔偿。许多国家如日本、美国的刑事补偿冤狱赔偿均承认即使公务员无过错，国家仍须负赔偿之责。
国家单独负赔偿之责的另一种情形是即使公务员执行职务中有故意或过失，但受害人就其所受损害，只能向国家请求赔偿，不得直接向公务员请求赔偿。如德国基本法第34条规定的国家赔偿责任，日本、美国的刑事补偿责任，就属于这一类。瑞士联邦政府对受害人负直接赔偿责任，而国家公务员不负赔偿责任，如公务员的行为有故意或重大过失存在联邦政府可追偿。[5]
四、我国赔偿责任的立法取向
我国国家赔偿与公务员个人赔偿在立法界线上是基本清楚的，但由于对法律条文理解不一，仍有商讨余地。《民法通则》第121条规定："国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任"。《行政诉讼法》第68条规定："行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民，法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分
或者全部赔偿费用。"显然，民法通则只是笼统地规定了公务侵权应承担的民事责任，并未明确区分国家赔偿责任与公务员个人责任。而行政诉讼法的规定，虽明确了国家机关或公务员侵权应承担国家赔偿责任而非公务员责任，但适用范围仅限于行政机关具体行政行为侵权所造成的损害。我们并不能由此推断出所有执行公务的侵权行为均应由国家单独负赔偿责任，而不及于公务员。
从以上三种请求赔偿的途径可以看到，各国国家赔偿制度中均对国家侵权行为进行了大致划分，第一，与公务完全无关的公务员个人侵权行为，受害人对此类行为无国家赔偿请求权，只能通过民法向公务员个人请求赔偿，这在我国同样适用。即对公务员个人行为受害人有权向公务员个人请求赔偿。第二，国家机关及工作人员各类执行职务过程中的侵权行为，且公务员在执行职务中有故意或恶意。受害人既可向公务员个人请求民事赔偿，也
可以向国家请求赔偿。司法机关不得排斥受害人的选择诉权。第三，国家机关及公务员的纯公务行为，造成特别损害的，公务员有故意或重大过失的公务侵权行为，或公务员只有轻过失的公务侵权权行为，均由国家负责赔偿。受害人不得向公务员个人请求赔偿。
五、国家赔偿责任与公务员个人责任的一体化趋势
区分国家责任与官员个人责任是一个十分复杂的问题，成为传统民法与现代国家赔偿法经常发生冲突的焦点，特别在公务概念变幻更迭的今天，要分清个人行为与公务行为是件十分困难的事。理论上的纷争也反映到实践中，法院在判断哪些是公务行为，适用国家赔偿，哪些又是个人行为，适用民事侵权赔偿方面绞尽脑汁，受害人受到侵害后因不能确定其性质而投诉无门，即使是由公务员个人所负的赔偿责任，因个人财力有限，受害人也很难得到圆满的赔偿。因此，自本世纪40年代以来许多国家在国家侵权赔偿方面，呈现出国家责任与官员个人责任一体化的趋势。总的方向是扩大政府责任，减少官员个人责任，直到公务员个人责任完全为政府责任所吸收。
1961年美国"联邦侵权赔偿法的修正案规定，对于因政府雇员驾驶机动车导致的赔偿中，被诉人只能是政府而不是雇员。在过去几届国会中，已提出了若干法案，对于全部违反宪法的侵权案件由政府代替官员承担责任。1979年3月的国会中，肯尼迪参议员提取消官员个人赔偿责任，由国家代替赔偿，并用纪律处分取代对官员个人的追偿。[6]法国行政法院对公务员个人承担赔偿责任也日趋反对，把绝大多数公务员侵权行为均归结为公务过错，拓宽了公务过错的内涵和外延，凡与公务有瓜葛的过错，均可视为公务过错，造成损害的赔偿责任均由公务部门承担。实践中，公务员个人承担赔偿责任的情况日趋减少。[7]公务员个人赔偿责任被国家责任所吸收的趋势并不排斥追偿权的存在，即大多数国家对有故意或过失的公务员享有追偿权，但在实践中，执行这种权力更多是一种纪律手段，而不是赔偿费的追偿。[8]
注：
[1]林准、马原：《外国国家赔偿制度》第71页，人民法院出版社1992年版。
[2]罗豪才、应松年：《国家赔偿法研究》第109页，中国政法大学出版社1991年版。
安顺市城市绿化管理办法
贵州省安顺市人民政府
安顺市城市绿化管理办法
《安顺市城市绿化管理办法》已于2004年9月2日经市人民政府第2次常务会议审议通过，现予公布，自2004年11月18日起施行。
市 长：慕德贵
二○○四年九月二日
第一章 总 则
第一条 为加强城市绿化管理，促进城市绿化事业的发展，改善生态环境，美化生活环境，根据《中华人民共和国城市规划法》、国务院《城市绿化条例》、建设部《城市绿线管理办法》、《贵州省绿化条例》、《贵州省城市绿化管理办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市城市规划区内城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 本办法所称城市绿化是指运用园林工程、工程技术和艺术，种植和养护树木花草、改造地形、修筑园林建筑、绿化园林道路等建设和保护城市生态环境的行为。
第四条 本办法所称城市绿地包括公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地、其他绿地。
（一）公园绿地：是指城市中向公众开放的，以游憩为主要功能，有一定的游憩设施和服务设施，同时兼有健全生态、美化景观、防灾减灾等综合功能的绿化用地；
（二）生产绿地：指为城市绿化服务，能为城市提供苗木、草坪、花卉和种子的各类圃地；
（三）防护绿地：指为了满足城市对卫生、隔离、安全的要求而设置的，其功能是对自然灾害和城市公害起到一定的防护或减弱作用，不宜兼作公园绿地的绿化用地。
（四）附属绿地：指机关、部队、企业、事业单位物业管理范围内的绿化用地。
（五）其他绿地：指城市建设用地以外的生态、景观、旅游和娱乐条件较好或亟须改善的区域，一般是植被覆盖较好，山水地貌较好或应当改造好的区域。
第五条 各级人民政府应把城市绿化纳入国民经济和社会发展计划，确定绿化目标、责任，并将目标层层分解，落实到位。
各级城市人民政府每年应从城市建设维护税中，安排用于城市绿化建设和管护所需的配套资金。
第六条 安顺市人民政府建设行政主管部门负责管理本行政区域内城市规划区的城市绿化工作，并指导全市城镇绿化工作；各县人民政府建设行政主管部门负责管理本行政区域内城市规划区的城市绿化工作。
在城市规划区内，按有关法律、法规规定由林业、水利等行政主管部门管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。
第七条 县级以上人民政府应加强城市绿化的科学普及和宣传教育。绿化人才的培养、科学技术的研究及运用，提高绿地植物的繁殖、种植、病虫害防治、养护管理和绿化工程设计、施工的技（艺）术水平。
第八条 县级以上人民政府应结合本地实际，积极创建国家园林城市，开展中国人居环境奖活动。鼓励单位和个人种花种草，绿化环境。
对城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由各级人民政府或县级以上城市绿化行政主管部门给予表彰或奖励。
第二章 规划与建设
第九条 城市总体规划中的城市绿化规划，由城市绿化、城市规划行政主管部门编制。
城市绿地系统规划由城市绿化行政主管部门和城市规划行政主管部门根据城市总体规划共同编制，报同级人民政府批准，报上一级城市绿化行政主管部门备案。批准后，由城市规划行政主管部门和城市绿化主管部门负责监督实施。
第十条 编制城市绿地系统规划，应结合本地特点，充分利用自然山头、江河、原有地形、地貌、植被和历史文化遗址等自然人文条件，进行全面规划，合理布局。
设计城市绿化工程，应借鉴国内外先进经验，体现民族风格和地方特色。城市公园绿地的建设，应以植物造景为主，选用适合当地自然条件的树木花草。
第十一条 城市绿线是指城市各类绿地范围的控制线。市城市绿化行政主管部门负责全市城市绿线的管理工作；市城市规划行政主管部门负责城市绿线的监督工作。
第十二条 城市绿线的审批、调整，按照《城市规划法》、《城市绿化条例》的规定进行。批准的城市绿线要向社会公布，接受公众监督。任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务，有监督城市绿线管理、对违反城市绿线管理行为进行检举的权利。
第十三条 城市绿线范围内的公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地、其他绿地等，必须按照《城市绿地分类标准》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《公园设计规范》等标准，进行绿地建设。
第十四条 新建、改建、扩建的工程建设项目必须按绿化用地面积与建设用地面积比例和标准，安排城市绿化用地。
（一）新建居住区绿地不得低于总用地比例的30%；旧城改造居住区绿地不得低于总用地比例的20%；
（二）城市道路主干道绿带面积不低于主干道路用地比例的20%；次干道绿带面积不低于道路用地比例的15%；旧城改造区扩建的主干道不低于15%，次干道不低于10%；
（三）新建医院、疗养院、学校、机关、部队、星级宾馆、度假村、公共文化设施等不低于总用地比例的35%，其中心区外不低于40%；
（四）新建有大气污染的建设项目不低于总用地比例的30%，并按规定营建防护林带。
（五）城市内铁路旁的防护林带宽度应不少于30米。
第十五条 新建、扩建城市道路等市政工程中的绿化，按以下规定程序办理：
（一）城市绿化、城市规划行政主管部门共同审定设计方案；
（二）由建设单位与城市绿化行政主管部门签订责任书，明确绿化用地面积、绿化经费、绿化期限和责任。
第十六条 新建、改建、扩建的工程建设项目都应按规定标准及时建设配套绿化。确有困难达不到标准的，须经城市绿化行政主管部门批准，并按实际造价和环境效益损失交纳移地绿化补偿费，并由城市绿化行政主管部门负责组织实施。
第十七条 新建工程建设项目的绿化配套建设资金，应列入建设项目总投资，并按不低于绿化工程造价80%的资金在银行专户储存，由城市绿化行政主管部门监督使用。
第十八条 城市绿化行政主管部门应加强生产绿地的建设、鼓励，指导专业户和有条件的单位自建苗圃、花圃、草圃，重视培育适宜本市生长的优质乡土树种和观赏花木。如需从异地引进的苗木必须严格按照有关规定进行检疫合格后方能进入。凡在城市绿化建设中移植干径在12公分以上（含12公分）树木的，必须经过论证，方可实施。
第十九条 动植物园的规划设计，应按动植物的生态特性分区，满足生物多样性保护和珍稀濒危物种保存、繁殖、应用等多种功能的需要，给游人提供优美、安全、观赏、教育和科普等条件。
第二十条 建设项目的规划设计把绿化工程与建设项目的主体工程同时规划、同时设计，按批准的设计方案完成配套绿化工程，并由建设单位报城市绿化行政主管部门验收合格后，方可办理合格证交付使用。
城市规划、建设行政主管部门对设计达不到本办法第十四条规定的工程项目，不予办理规划许可证或施工许可证。
第三章 养护和管理
第二十一条 城市绿地的养护和管理，遵循专人养护、专业管理与群众管理相结合的原则，按下列规定分工负责：
（一）公园绿地、国有生产绿地、防护绿地由城市绿化行政主管部门负责；
（二）单位附属绿地，由该单位负责；
（三）居住区绿地，由房屋产权单位或个人委托物业管理单位或交所在地居委会、社区负责。
第二十二条 任何单位和个人都应当爱护树木花草和绿化设施。城市绿化行政主管部门应对各责任单位的绿化、养护和管理等工作进行检查、监督和指导。
第二十三条 任何单位和个人不得擅自改变、占用城市绿化用地使用性质，确需改变、占用城市绿化用地的，须经城市绿化、规划行政主管部门审查，报市人民政府批准，依法办理手续，并按有关规定给予补偿。
第二十四条 城市规划区的树木，任何单位和个人不得擅自砍伐、修剪树木、断根移植。确需砍伐、修剪树木或断根移植的，必须经城市绿化行政主管部门审批后方可进行。
第二十五条 城市规划区内的树木，未经批准禁止砍伐、移植。确需砍伐、移植的树木，胸径在20厘米以下或同一地点一次性20株以下的市规划区范围由市绿化行政主管部门审批，各县规划区范围内由县级城市绿化行政主管部门审核后报同级人民政府审批，并报上一级城市绿化行政主管部门备案；超过以上标准的，经市人民政府审查后报批。
确需砍伐、移植乔木的，经城市绿化行政主管部门审核，并制定年度砍伐，移植总量计划指标，按规定报批。
因建设等特殊需要经批准砍伐、移植树木的，须向树木所有者交纳树木补偿费，并按“砍一栽五”的要求补植树木，所砍树木胸径超过10厘米的，一律按每5厘米为一株折算，建设单位在领取树木砍伐、移植许可证时须与城市绿化行政主管部门签订绿化责任书，确保按规定要求在建设工程主体完成一年内完成补植。
第二十六条 报批临时占用城市绿地，改变城市绿地使用性质，砍伐和移植树木，必须按以下要求办理。
（一）同一建设项目及其附属工程为一处，必须按规划确定的范围一次性向城市绿化行政主管部门申请，不得分次、分批申请；审批机关不得分次、分批审批；不得越权审批临时占用城市绿地，改变绿地性质、砍伐和移植树木。
（二）由市城市绿化行政主管部门统一印制审批表，对审查合格的颁发《城市树木准伐证》、《城市树木准移证》、《城市绿地临时占用许可证》。
第二十七条 城市规划区内的古树、珍贵稀有树木，具有历史价值和纪念意义的名木（以下简称古树名木），由城市绿化行政主管部门挂牌建档、重点保护。禁止任何单位和个人损伤和砍伐。
第二十八条 城市公共地段的古树名木，由城市绿化行政主管部门负责养护；风景名胜区内的古树名木，由风景区管理机构负责养护；单位附属绿地内或居民庭院内的古树名木，由所在地的单位或个人负责养护。城市绿化行政主管部门负责监督、管理和技术指导。
第二十九条 禁止下列损害城市绿地、树木花草和绿化设施的行为：
（一）在城市绿线范围内拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆放场、摆摊设点、倾倒废物、排放有毒有害污水、放牧、割草、打鸟、砌灶野炊、占地葬坟、烧香烧纸；
（二）剥削树皮和挖树根；
（三）利用树木搭棚、架设线路、拉直金属材料；
（四）攀折树枝、采摘花果；
（五）在树木上刻、钉钉、拴系牲畜和悬挂重物；
（六）损坏草坛、花坛、绿篱和园林设施；
（七）其他损害行为。
第四章 绿化市场管理
第三十条 城市绿化工程规划、设计、施工，由持有相应资质证书的单位承担。在本市从事城市绿化工程规划、设计、施工的单位，应持资质证书到市城市绿化行政主管部门备案。
第三十一条 实行城市绿化规划、设计、施工工程招投标及监理制度和工程质量监督备案制度。
绿化工程属国有投资或国有投资占主导地位，市区投资在30万元（含30万元）以上的，各县在20万元（含20万元）以上的，必须进行招标。
第三十二条 严格规范动植物移地繁殖与保护、管理等工作，合理规划，加强野生植物资源引种驯化的市场管理。
第三十三条 积极引导城市绿化各专业协会开展工作，规范行业管理，积极培育具有地方特色的花木、盆景、鸟禽、赏石市场，提高城市绿化的总体水平。
第五章 附 则
第三十四条 城市绿化恢复费用、移地绿化补偿费和占用城市绿化设施补偿费，由市城市绿化行政主管部门测算，市人民政府价格行政主管部门批准执行。
第三十五条 违反本办法规定的，按《中华人民共和国城市规划法》、《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》、《贵州省绿化条例》、《贵州省城市绿化管理办法》等法律法规有关规定执行。
第三十六条 在本市城市规划区外地域及风景名胜区的绿化规划、设计、施工、管理，参照本办法执行。
第三十七条 本办法由安顺市人民政府法制机构负责解释。
第三十八条 本办法自2004年11月18日起施行。
